Der blaue Himmel über Karlsruhe und die Fahrverbote
Der bei deutschen Juristen beliebte Spruch vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG), über dem sich nur noch der blaue Himmel von Karlsruhe wölbe, hat in den letzten Jahrzehnten an Überzeugungskraft eingebüßt. Denn bekanntlich haben die staatlich bestallten Hüter der Verfassung auf europäischer Ebene Konkurrenz bekommen. Schließlich gibt es auch noch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg als oberstes Gericht der Europäischen Union und den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), der im französischen Straßburg über die Wahrung der Rechte der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) wacht.
Aber manchmal passt das Bild vom blauen Himmel dann doch. Allerdings selten so gut wie bei einer Rechtsfrage, für die in Karlsruhe gleich mehrere Verfassungsbeschwerden eingegangen waren: Die Fahrverbote für Dieselfahrzeuge in deutschen Innenstädten. Wir hatten bereits mehrfach berichtet. Hierzu hat das BVerfG gestern mehrere Nichtannahmebeschlüsse bekannt gegeben: In insgesamt neue Verfahren gegen Fahrverbote für Euro-5-Diesel in Stuttgart hat das Gericht entschieden, die Beschwerden nicht zur Entscheidung anzunehmen. Eine Begründung gibt das Gericht nicht, was gerade angesichts der politischen Brisanz zeigt, dass sich das Gericht in seiner Entscheidung sehr sicher sein dürfte.
Die Verfahren sind allesamt zuvor bei den Verwaltungsgerichten, nämlich beim Verwaltungsgericht Stuttgart und dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, anhängig gewesen und dort gescheitert. Danach blieb dann nur noch die Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe. In Stuttgart wurde dieses Jahr ein Fahrverbot für Fahrzeuge mit Abgasnorm Euro‑4 oder älter in der Umweltzone erlassen. Ab nächstem Jahr wollte die grün-schwarze Regierung auch das Fahren mit Euro-5-Diesel auf einigen Hauptstrecken verbieten. Nach Auffassung der Verwaltungsgerichtsbarkeit lassen sich die sehr hohen Stuttgarter Stickoxid-Werte nur durch ein Fahrverbot in der gesamten Umweltzone ausreichend bekämpfen.
Tatsächlich hätte sich der blaue Himmel über Stuttgart mit einiger Kreativität und vor allem genügend Vorlauf sicher auch durch andere Maßnahmen wiederherstellen lassen. Nur wenn die Politik schläft, müssen’s am Ende die Gerichte richten.
Emissionshandel: Löschung von Zuteilungsansprüchen am 31.12.2020
Noch ein gutes Jahr, dann neigt sich die laufende dritte Handelsperiode des Emissionshandels dem Ende zu. Doch bevor die vierte Handelsperiode des Emissionshandels am 01.01.2021 beginnt, steht für viele Unternehmen noch eine Zitterpartie an: Werden die derzeit noch laufenden Widerspruchs- und Klageverfahren auf Mehrzuteilung nach dem TEHG und der ZuV 2020 rechtzeitig abgeschlossen?
Dem Abschluss der Rechtsstreitigkeiten vor dem 31.12.2020 kommt immense Bedeutung zu. Denn mit Urteil vom 26.04.2018 (BVerwG 7 C 20.16) hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) die Rechtsansicht der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) bestätigt, nach der zwar Emissionsberechtigungen am Ende der zweiten Handelsperiode nicht ihren Wert verloren, weil sie 2013 in neue Zertifikate umgetauscht wurden, aber unerfüllte, streitige Zuteilungsansprüche ersatzlos erloschen (wir berichteten). Als Begründung für diese Ungleichbehandlung von zugeteilten und rechtswidrig nicht zugeteilten Zertifikaten sah das BVerwG insbesondere das Fehlen einer Anspruchsgrundlage an. Eine Anspruchsgrundlage für den Umtausch gebe es eben nur für Zertifikate, nicht für unerfüllte Zertifikatansprüche. Außerdem sei dies in der Registerverordnung EU-RegVO 920/2010 nicht vorgesehen.
Zwar hat der Rechtsrahmen sich seither geändert. Nunmehr werden Zertifikate nicht mehr zum Ende einer Handelsperiode umgetauscht, sondern alle seit 2013 ausgegebenen Berechtigungen sind von vornherein unbegrenzt gültig, § 7 Abs. 2 S. 1 TEHG. Allerdings gibt es nach wie vor keine Regelung, die eine solche unbegrenzte Gültigkeit auch für die unerfüllten Zuteilungsansprüche anordnen würde. Damit besteht ein hohes Risiko, dass die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) auch beim Übergang von der laufenden in die nächste Handelsperiode des Emissionshandels von einem Untergang der Zuteilungsansprüche ausgeht.
Für die Praxis bedeutet das: Alle laufenden Streitigkeiten sind spätestens jetzt bis aufs Äußerste zu beschleunigen. Verwaltungsprozesse dauern durchschnittlich mehr als 20 Monate. Und da die Zeit der DEHSt in die Hände spielt, ist anzunehmen, dass die Behörde schon in der Hoffnung auf eine Erledigung von Mehrzuteilungsklagen durch Zeitablauf den Instanzenzug voll beschreitet. Widerspruchsführer sollten die Möglichkeit von Untätigkeitsklagen prüfen. Kläger auf schnelle Terminierungen hinwirken. Zu bedenken ist dabei stets: Es gibt zwar die Möglichkeit von Eilverfahren. Im hochkomplexen Emissionshandel braucht aber selbst ein Eilverfahren seine Zeit. Dies gilt besonders, wenn (wie fast immer im Emissionshandel) auch gemeinschaftsrechtliche Fragen berührt werden.
Sie haben ein laufendes Verfahren und möchten dieses beschleunigen? Bitte melden Sie sich per E‑Mail oder telefonisch an 030 403 643 62 0.
Nitratrichtlinie: Einklagbares Recht auf sauberes Brunnenwasser
Fragen Sie sich auch manchmal, warum das Thema der Luftqualität in Innenstädten die Politik und das Recht solange in Atem gehalten hat? Wieso passiert nicht genausoviel bei anderen dringlichen Umweltproblemen, wie etwa die schleichende Infiltrierung des Trinkwassers mit gesundheitschädlichen Stoffen, etwa Nitrat oder Pestiziden?
Erlauben Sie uns, mit der Antwort etwas weiter auszuholen: Die Durchsetzung des europäischen Umweltrechts beruht im besonderen Maß auf der Initiative von Bürgern und Verbänden. Schließlich hat Brüssel in den Mitgliedstaaten keinen eigenen Verwaltungsunterbau, der sich darum kümmert. Die Möglichkeiten, Rechte vor Gericht geltend zu machen, sind daher häufig ausschlaggebend dafür, ob umweltrechtliche Vorgaben überhaupt ernst genommen werden. Die Klagewelle für effektive Luftreinhaltung in deutschen Innenstädten, die zu dem von uns bereits mehrfach thematisierten Fragen der Diesel-Fahrverbote geführt hat, zeigt dies deutlich: Dass es ein relativ kleiner Verband, die Deutsche Umwelthilfe, geschafft hat, die Politik seit Jahren vor sich herzutreiben, wurde durch eine Erweiterung der Klagemöglichkeiten vorbereitet.
Die entscheidende Wegmarke war die Entscheidung Janecek gegen Freistaat Bayern des EuGH. In dieser Entscheidung hatte der Bundestagsabgeordnete Dieter Janecek geklagt, der zugleich Anwohner des Mittleren Rings ist, einer der Hauptverkehrsadern der Münchener Innenstadt. Der EuGH stellte in der Entscheidung klar: Unmittelbar betroffene Bürger können bei Gefahr der Überschreitung von Grenzwerten der Luftqualitätsrichtlinie (LQRL) die Regierung auf Erstellung eines Aktionsplans verklagen.
Anders als bei der Luftqualität war die individuelle Einklagbarkeit von Nitrat-Grenzwerten im Wasserrecht bislang unklar. Anfang dieses Monats hat der EuGH nun entschieden, dass auch der Grenzwert für Nitrat im Grundwasser, der bei 50 mg/l liegt, individuell eingeklagt werden kann. Diesmal kam die Vorlagefrage von einem österreichischem Verwaltungsgericht. Geklagt hatten ein kommunaler mit der Wasserversorgung beauftragter „Wasserleitungsverband“, eine Gemeinde und ein individueller Brunnenbesitzer aus dem Burgenland. Da das örtliche Trinkwasser schwankende Nitratwert von bis über 70 mg/l aufweist, hatten die Kläger auf Änderung einer Verordnung geklagt, dem sogenannten „Aktionsprogramm Nitrat 2012“, mit dem die Vorgaben der Nitratrichtlinie umgesetzt werden sollten. Der EuGH hat entschieden, dass die zuständigen Behörden unter bestimmten Bedingungen von betroffenen Bürgern oder Verbänden dazu verpflichtet werden können, ein Aktionsplan zu ändern oder weitere Maßnahmen zu erlassen. Ähnlich wie in der Janecek-Entscheidung reicht dafür auch schon eine drohende Überschreitung.
Fazit: Für Wasserversorger, und für Besitzer privater Brunnen könnte sich diese Entscheidung als bedeutsam erweisen. Denn bislang mussten sie bei Grenzwertüberschreitungen immense Kosten für die Aufbereitung zahlen oder ganz auf die Nutzung ihre Brunnen verzichten. Nunmehr stehen rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung, den Staat – und damit indirekt die mehrheitlich landwirtschaftlichen Verursacher – zur Einhaltung der Grenzwerte zu bringen.
Der nationale Emissionshandel (nEHS): Was steht im BEHG-Entwurf?
Seit Samstag liegt der Entwurf eines Gesetzes über ein nationales Emissionshandelssystem für Brennstoffemissionen (BEHG) auf dem Tisch. Erneut blieben den Verbänden nur zwei Tage Zeit, sich den Entwurf anzusehen. Schon Mittwoch soll er im Kabinett verabschiedet werden.
An der Konzeption des nationalen Emissionshandels (nEHS) gibt es – aus unserer Sicht berechtigte – Kritik. Wir halten das Risiko einer Aufhebung durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) gleichfalls für hoch, weil das Instrument zwischen 2021 und 2026 in der aktuellen Entwurfsfassung dem finanzverfassungsrechtlichen Steuererfindungsverbot zuwiderlaufen könnte. Abseits der Frage, ob das BVerfG den geplanten Emissionshandel wider aufhebt, ist es aber interessant, was der Gesetzgeber genau plant. Der aktuell vorliegende Referentenentwurf des BEHG vom Wochenende sieht in groben Zügen und mit vielen Leerstellen, in denen auf noch zu erlassende Verordnungen verwiesen wird, Folgendes vor:
# Erfasst werden Erdgas, Heizöl, Flüssiggas, Benzin und Gasöle (Anlage 1 zum BEHG)
# Der Entwurf verknüpft die Abgabepflicht mit der Entstehung der Energiesteuerpflicht (§ 2 Abs. 2 BEHG. Das ist nachvollziehbar, aber alle Vollzugsfragen des – keineswegs trivialen – EnergieStG spielen damit auch in den nEHS.
# Es ist ein Cap vorgesehen, das die Bundesregierung berechnen soll. In den ersten Jahren bis 2026 wird das Cap aber aufgefüllt, wenn es ausgeschöpft sein sollte. Eine echte Knappheitssituation existiert in dieser Phase noch nicht (§ 5 BEHG).
# Verantwortlich sind diejenigen, die die Brennstoffe in den Verkehr bringen oder als Lieferanten fungieren, nicht die Unternehmen oder Verbraucher, die sie verbrennen. Auch hier kommt es auf das EnergieStG an.
# Die Verantwortlichen müssen einen Überwachungsplan erstellen, § 6 BEHG. Jedes Jahr muss danach bis zum 31. Juli ein Brennstoffemissionsbericht erstellt werden, § 7 BEHG. Für die berichteten Emissionen muss bis zum 1. August eine entsprechende Menge an Zertifikaten abgegeben werden.
# Die Zertifikate sind handelbar. In der Einführungsphase gelten sie nur für ein Kalenderjahr, später gilt diese Beschränkung nicht mehr, § 9 BEHG. Die Zertifikate werden elektronisch in einem Register vorgehalten, das die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) betreibt, § 12 BEHG. Sie fungiert auch als zuständige Behörde, § 13 BEHG.
# 2021 bis 2025 werden die Zertifikate zu einem pro Jahr festgelegten Festpreis beginnend mit zehn und endend mit 35 EUR verkauft. Ab 2026 wird innerhalb eines Korridors versteigert, § 11 BEHG.
# § 11 Abs. 5 BEHG sieht eine Kompensationsmöglichkeit bei Vorliegen einer unbilligen Härte vor. Eine solche Regelung kannte bereits der „alte“ Emissionshandel in den ersten Handelsperioden.
# Die Bundesregierung plant in § 11 Abs. 6 BEHG, Anlagenbetreiber von TEHG-Anlagen zu kompensieren, wenn sie ansonsten zweimal für ihre Emissionen zahlen müssten. Die Abgrenzung wird absehbar ein erhebliches Problem, der Entwurf bietet hierzu noch keine plausible Lösung.
# Um die Abwanderung belasteter Industriezweige zu verhindern, plant die Bundesregierung Beihilfen, § 11 Abs. 7 BEHG.
# Die jährlichen Emissionsberichte sind durch Sachverständige zu verifizieren, § 15 BEHG.
# Das Sanktionssystem ähnelt dem des europäischen Emissionshandels nach dem TEHG: Bei fehlerhaften Berichten wird das Konto gesperrt, § 20 BEHG. Bei Verletzungen der Abgabepflicht greift eine Zahlungspflicht, die pro fehlendem bzw, verspäteten Zertifikat mit dem Dreifachen des Festpreises beginnt, später greift eine Zahlungspflicht wie beim TEHG-Emissionshandel.
# Verstoße werden mit scharfen Bußgeldern geahndet: Falsche oder fehlende Berichte ziehen bis zu 500.000 EUR Bußgeld nach sich, alle anderen Pflichtverstöße können mit bis zu 50.000 EUR belegt werden.
Insgesamt ähnelt der neue nEHS – wie nicht weiter erstaunlich – dem bekannten Emissionshandel, nur ohne die Zuteilung von Zertifikaten. Möglicherweise ändert sich das im Gesetzgebungsverfahren noch einmal. Viele praktische Fragen sind bisher noch völlig ungeklärt. Hier steht zu hoffen, dass der Gesetzgeber noch pragmatische Lösungen nachliefert.
Sie haben Fragen rund um das neue Emissionshandelssystem? Bitte melden Sie sich per E‑Mail oder rufen Sie uns unter 030 403 643 62 0 an.
Die Registrierungspflicht nach der 44. BImSchV
Bislang kannte das Immissionsschutzrecht in Hinblick auf die verwaltungstechnische Handhabung nur die Unterscheidung zwischen genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen. Neben diese Differenzierung tritt künftig eine weitere Kategorie. Denn die neue, im Sommer in Kraft getretene 44. Bundes-Immissionsschutzverordnung (44. BImSchV, hierzu schon hier) ordnet in § 6 der 44. BImSchV eine Pflicht zur Registrierung unabhängig von der Genehmigungsbedürftigkeit an.
Welche Anlagen registriert werden müssen, ergibt sich insbesondere aus § 1 der 44. BImSchV. Hiernach sind insbesondere Anlagen mit einer Feuerungswärmeleistung zwischen 1 und 50 MW Feuerungswärmeleistung erfasst, zudem auch kleinere Anlagen, sofern sie genehmigungsbedürftig sind. Nach § 1 Abs. 2 der 44. BImSchV sind eine ganze Reihe wichtiger Anlagentypen ausgenommen, hier lohnt sich deswegen eine sorgfältige Prüfung, ob eine Anlage überhaupt erfasst ist.
Schwierig stellt sich im Einzelfall die Prüfung in kleineren, zersplitterten Anlagensituationen dar. Hier ergibt sich aus § 4 der 44. BImSchV, dass Anlagen mit mindestens 1 MW Feuerungswärmeleistung zusammengefasst werden, wenn sie ihre Abgase über einen gemeinsamen Schornstein ableiten oder dies zumindest tun könnten. Dies entspricht einer parallelen Regelung in der Großfeuerungsanlagenverordnung.
Für neue Anlagen gilt die Registrierungspflicht schon jetzt. Ein Beispiel findet sich etwa für Nordrhein-Westfalen auf der Homepage der zuständigen Behörde. Betreiber von Bestandsanlagen müssen bis zum 01.12.2023 ihrer Registrierungspflicht nachkommen. Dies heisst aber nicht, dass sie bis zu diesem Zeitpunkt untätig bleiben könnten. Gerade dort, wo die Anlagensituation nicht ganz klar ist, sollte rechtzeitig eine Klärung herbeigeführt werden, ob die Anlage der 44. BImSchV unterfällt, und aus welchen Anlagenteilen sie sich zusammensetzt.
Dass aus den Daten der Anlagenbetreiber aggregierte Anlagenregister wird online öffentlich sein. Dies muss Betreibern bewusst sein. Doch nicht nur die Präsentation der Anlage im Register gegenüber der Öffentlichkeit wie Nachbarn oder Verbänden zwingt zu einer sorgfältigen Handhabung der neuen Pflichten. Auch die Bußgeldandrohung nach § 35 Abs. 2 Nr. 1 der 44. BImSchV ist ernst zu nehmen: Bei vorsätzlicher oder fahrlässiger Verletzung der Registrierungspflicht droht ein Bußgeld von bis zu 50.000 EUR.
Dr. Miriam Vollmer hat die 44. BImSchV in knapper Form für den Praktiker für den energate messenger dargestellt. Einen ausführlicheren Aufsatz von Dilling/Vollmer, der sich insbesondere an Juristen richtet, ist in der Immission + Emission 1/2019 erschienen. Wenn Sie prüfen lassen möchten, ob und in welcher Anlagenkonstellation Ihre Anlagen der 44. BImSchV unterfallen, melden Sie sich bitte per E‑Mail oder telefonisch unter 030 403 643 62 0.
Der kleine Emissionshandel: Eine maskierte Steuer?
Die Ausgangslage war klar: Die großen, stationären Anlagen haben ihre Minderungsziele erfüllt. Aber in den Sektoren Gebäude und Verkehr sind die Emissionen nicht oder kaum gesunken. Deswegen hat sich die Koalition im Klimapaket darauf geeinigt, für die bisher nicht vom Emissionshandel erfassten Sektoren einen „kleinen Emissionshandel“ einzuführen. Für Heizöl, Flüssiggas, Erdgas, Kohle, Benzin und Diesel sollen ab 2021 Zertifikate erworben und abgeführt werden. Wie inzwischen bekannt geworden ist, soll dieser Emissionshandel wie der europäische Emissionshandel der „großen Anlagen“ von der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) administriert werden.
Was den „kleinen Emissionshandel“ vom bekannten EU-Emissionshandel unterscheidet, ist aber nicht nur der Anwendungsbereich. Sondern auch, dass von 2021 bis 2025 die Zertifikate zu einem Festpreis ausgegeben werden sollen, der bei 10 EUR pro Tonne CO2 beginnt, um dann jährlich zu steigen, bis 2025 35 EUR fällig werden. Erst dann soll eine Gesamtmenge festgelegt, die Preisbildung dem Markt überlassen und sodann auktioniert und gehandelt werden.
Dies wirft die Frage auf, ob das geplante System zwischen 2021 und 2025 überhaupt als Emissionshandelssystem bezeichnet werden kann. Denn seien wir ehrlich: Ein System, in dem gerade nicht Cap and Trade gilt, weil es weder eine Gesamtmenge gibt, noch gehandelt wird, ist kein Emissionshandel. Vielmehr liegt es nahe, die Abgabe als Steuer einzuordnen, auch wenn die Koalitionäre diese Bezeichnung aus politischen Gründen vermieden haben.
Diese Einordnung bringt Sprengstoff (wir haben dies hier bereits angedeutet). Denn der Gesetzgeber ist bei der Einführung von Steuern nicht vollkommen frei. Hier lohnt sich ein Blick in die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 13.04.2017 zur Kernbrennstoffsteuer (2 BvL 6/13). Hier heisst es im 2. Leitsatz:
„Ein über den Katalog der Steuertypen des Art. 106 GG hinausgehendes allgemeines Steuererfindungsrecht lässt sich aus dem Grundgesetz nicht herleiten.“
Nun gibt es gute Gründe, diese Erkenntnis des BVerfG mindestens überraschend zu finden. Aber klar ist danach: Ob der Senat die in Art. 106 GG keineswegs typisierte faktische CO2-Steuer in den Jahren 2021 – bis 2025 aufhebt, ist alles andere als ausgeschlossen. Hier stellt sich die Frage, wieso die Bundesregierung nicht doch noch umsteuert und die Zeit, die sie für die Einführung eines echten Emissionshandels benötigt, mit einer echten Steuer im Rahmen des hergebrachten Steuersystems überbrückt, etwa über die schon im Vorfeld diskutierte Anpassung der Stromsteuersätze.