Der Entwurf der Brennstoffemissionshandelsverordnung (BEHV)
Endlich: Das Bundesumweltministerium (BMU) hat den Referentenwurf für zumindest zwei Verordnungen zum (nun doch noch nicht geänderten) Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) vorgelegt: Einen Entwurf, der sich mit der Berichterstattung bis 2022 beschäftigt (hierzu demnächst an dieser Stelle mehr). Und einen, der mit Ausnahme der Kompensationen die restlichen Verordnungsermächtigungen abdecken soll, nämlich den Entwurf der Brennstoffemissionshandelsverordnung (BEHV).
Die BEHV regelt insbesondere den Verkauf der Zertifikate durch die Bundesrepublik und das Register und seine Funktionen. Wer schon länger mit dem „großen“ Emissionshandel zu tun hat, wird viele Parallelen feststellen:
# Im nationalen Emissionshandel wird die DEHSt eine andere Stelle – vielleicht die KfW oder EEX? – mit dem Verkauf der Zertifikate zum Festpreis beauftragen.
# Jeder darf Zertifikate kaufen, der selbst am nationalen Emissionshandel teilnimmt, aber auch jeder, der ein Konto im Register hat.
# Kaufen kann man mindestens zweimal pro Woche mindestens ein Zertifikat.
# Es darf eine Handling Fee geben, die dem Kauf von Emissionsberechtigungen an Börsen o. ä. entspricht.
# Das Register wird praktisch funktionieren wie das Register im „großen“ Emissionshandel, also wie eine Bank, in dem Nutzer elektronische Depots unterhalten. Die DEHSt passt auf und kann Konten und Nutzer sperren. Dies ist wichtig, nachdem es im EU-ETS auch zu kriminellen Vorfällen kam.
# Zum 31.07. jeden Jahres muss der DEHSt mitgeteilt werden, dass die Angaben im Register stimmen.
# Für jedes Konto muss es Kontobevollmächtigte geben, und pro Konto mindestens ein Bevollmächtigter in Deutschland.
# Die DEHSt erzeugt Zertifikate und weist ihnen Kennungen zu, die das Ausstellungsjahr erkennen lassen. Das ist wichtig, weil die Zertifikate in den ersten Jahren nur ein Jahr gelten.
# Die Verordnung enthält Regeln, wie überwiesen wird, wie gelöscht wird und wie Beschränkungen ausgewiesen werden, insbesondere aber, wie man richtig abgibt: Man überweist Zertifikate auf ein Abgabekonto. Das weiß jeder, der Erfahrungen im „großen“ Emissionshandel gemacht hat, aber auch dort gab es Probleme im ersten Jahr, weil Unternehmen annahmen, es würde reichen, die Berechtigungen vorzuhalten. (Miriam Vollmer)
Naturschutzrecht: Legal wild campen?
Nach wochenlangen Kontaktbeschränkungen, Lockdowns und Homeoffice haben viele Menschen nun zur Urlaubszeit das Bedürfnis nach Freiheit und Abenteuer. Nur sind die Möglichkeiten immer noch relativ eingeschränkt, jedenfalls was Auslandsreisen angeht.
An sich wäre Camping ideal, aber auch angesichts der Lockerungen haben so manche Campingplätze noch nicht wieder geöffnet. Und die restlichen Anlagen sind oft so überlastet, dass in St-Peter-Ording in Schleswig-Hostein eine Frau kurzerhand beschlossen hat, ihr Wohnmobil auf einem öffentlichen Parkplatz aufzustellen.
Das sei keine so gute Idee, so hat nun das Oberlandesgericht (OLG) Schleswig entschieden (Beschluss vom 15.06.2020 – Az. 1 Ss-OWi 183/19). Denn nach § 37 Abs. 1 Satz 1 des schleswig-holsteinischen Landesnaturschutzgesetzes (LNatSchG SH) ist das Zelten oder Aufstellen und Benutzen von Wohnwagen oder Wohnmobilen nur auf dafür zugelassenen Plätzen vorgesehen. Daher hatte die Frau ein Bußgeld in Höhe von 100 Euro kassiert. Sie hat dagegen geltend gemacht, dass nach Straßenverkehrsrecht das Abstellen von Wohnmobilen auf dem Parkplatz erlaubt sei.
Das Gericht urteilte, dass hier Naturschutzrecht anwendbar sei. Denn sie war – am Ende der Halbinsel Eiderstedt – offensichtlich schon an ihrem Fahrtziel angekommen. Daher konnte sie nicht geltend machen, dass das Übernachten der Wiederherstellung der Fahrtüchtigkeit diene. Nur dann wäre das Aufstellen des Wohnmobils im Rahmen des ruhenden Verkehrs erfolgt.
Übrigens noch eine gute Nachricht für Outdoor-Fans: In Deutschland ist wild campen nicht immer und überall verboten. Zumindest in Mecklenburg-Vorpommern, in § 28 Naturschutz-Ausführungsgesetz, und in Schleswig-Holstein, in § 37 Abs. 2 LNatSchG SH, gibt es im Naturschutzrecht die Regelung, dass nichtmotorisierte Wanderer zumindest eine Nacht außerhalb von Naturschutzgebieten campieren dürfen, wenn keine privaten Rechte entgegenstehen (Olaf Dilling).
Vier Komma Drei Fünf: Die Braunkohleentschädigung nach dem Kohleausstiegsgesetz
Das Kohleausstiegsgesetz scheint endlich in trockenen Tüchern. Doch nun mehren sich die Stimmen, die die 4,35 Mrd. EUR, die den Braunkohleverstromern auf Basis eines öffentlich-rechtlichem Vertrag als Entschädigung gezahlt werden sollen, überhöht finden. Nun überrascht es niemanden, dass manche Umweltverbände ihren alten Lieblingsfeinden weniger bis gar nichts zahlen möchten. Doch die Kritik beruht keineswegs – wie manche Befürworter des Kohleausstiegsgesetzes zu meinen zu scheinen – auf substanzlosen Ressentiments. Im Gegenteil: An der Frage, ob es mit dieser Zahl seine Richtigkeit hat, kann die ganze Sache noch scheitern. Denn bei der Frage, wem die Bundesrepublik Deutschland wie viel Geld zahlt, ist sie nicht frei.
Für Leistungen an Unternehmen gelten die Art. 107ff. AEUV. Hier ist geregelt, dass Beihilfen an sich verboten sind, es sei denn, sie sind ausnahmsweise mit dem Binnenmarkt vereinbar. Durch diese Regelung möchte die EU verhindern, dass einzelne Mitgliedstaaten zum Nachteil anderer Mitgliedstaaten ihre heimische Wirtschaft unterstützen.
Ob eine ausnahmsweise zulässige oder unzulässige Beihilfe vorliegt, prüft die Europäische Kommission im Rahmen eines Notifizierungsverfahren. Der Mitgliedstaat, der eine Beihilfe zahlen will, muss also anmelden, dass Geld fließen soll, und wieso das ausnahmsweise zulässig sein soll. So wurden z. B. 2016 Gelder als Entschädigungen für entgangene Gewinne genehmigt, die die Bundesrepublik den Betreibern von acht Braunkohlekraftwerken zahlen wollte, weil die Kommission die Gelder als Beitrag zur Verringerung der CO2-Emissionen ansah. Daneben prüfte die Kommission auch noch die Auswirkungen auf den Wettbewerb, insbesondere auf Energiepreise.
Ohne eine solche Rechtfertigung sind Zahlungen nie zulässig. Dies wirft die Frage auf, ob eine ausreichende Rechtfertigung für die 4,35 Mrd. EUR besteht, die nun fließen sollen. Die Bundesregierung sieht die Zahlungen wiederum als „Entschädigung für entgangene Gewinne“ an. Dies stellt aber nur dann eine ausreichende Rechtfertigung dar, wenn die betroffenen Unternehmen diese Gewinne bis 2038 ohne den Kohleausstieg auch tatsächlich erzielen würden. Denn klar ist: Die reine Behauptung reicht der Kommission ganz bestimmt nicht.
Ob und wie die Summe von 4,35 Mrd. entgangener Gewinne zustande kommt, ist bisher nicht klar. Es gibt ein Eilverfahren, um dies vor Verabschiedung des Gesetzes in Erfahrung zu bringen. Doch es spricht Einiges dafür, dass diese Summe überhöht sein könnte. Hierauf weist das Ökoinstitut hin, das in einer überschlägigen Untersuchung zu dem Ergebnis kommt, dass die für die LEAG vorgesehene Entschädigung von 1,75 Mrd. EUR um rund 1 Mrd. zu hoch sein könnte. Die für RWE geplante von 2,66 Mrd. EUR, hält das Ökoinstitut für um rund 0,9 Mrd. überhöht, allerdings liegt hier eine Unsicherheit in den Tagebauumbaukosten, die auch höher sein könnten.
Woher die Diskrepanz? Es spricht viel dafür, dass Braunkohlekraftwerke künftig nicht mehr so viel produzieren wie früher und deswegen auch wenig Gewinne erzielen. Das liegt zum einen am beabsichtigten Ausbau der Erneuerbaren Energien, die bekanntlich einen Einspeisevorrang genießen. Zum anderen am EU-Emissionshandel, der die emissionsintensive Braunkohleverstromung überproportional mit Kosten belastet und so die Einsatzreihenfolge verändert. Wer weniger erzeugt, verdient natürlich auch weniger. Zudem wirkt sich ein höherer Anteil Erneuerbarer Energien dämpfend auf die Großhandelspreise für Strom aus.
Im Ergebnis könnte es also sein, dass die Kommission den Vertrag mit den Braunkohleverstromern nicht absegnet. Was aber passiert dann? Vermutlich würde die Bundesregierung versuchen, einen neuen Vertrag aufzusetzen. Doch werden LEAG und RWE diesen unterschreiben? Oder wird eine Gesetzesänderung fällig, die die Braunkohle wie die Steinkohle per Ausschreibung stilllegt? Drohen in diesem Fall dann doch die befürchteten Schadensersatzklagen wie beim Atomausstieg, wo Vattenfall vor ein internationales Schiedsgericht gezogen ist? RWE wäre dieser Weg versperrt, aber die LEAG gehört heute einem tschechichen Unternehmen. Auf der anderen Seite: Könnte eine solche Entschädigung wirklich höher ausfallen als die tatsächlich entgangenen Gewinne? (Miriam Vollmer)
Wasserrecht: Die übergangene Richtlinie
Dass bei der Planung von Bundesautobahnen auch wasserrechtliche Fragen eine Rolle spielen, dürfte nachvollziehbar sein. Denn immerhin ist mit dem Bau ein starker Eingriff in das Grundwasser und zahlreiche Oberflächengewässer verbunden. Zudem wird eine erhebliche Fläche Boden versiegelt, so dass sich bei Regen Niederschlagswasser sammelt, das nach § 54 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) auch als Abwasser zu werten und zu behandeln ist.
Dass allerdings auch die europäischen Vorgaben des Wasserrechts zu beachten sind, ist noch nicht so klar. Insbesondere die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) macht insofern strengen Vorgaben bezüglich der Verschlechterung des Gewässerzustands. Aus einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zur Weservertiefung von 2015 ergibt sich nämlich das Erfordernis: Vor der Genehmigung von beliebigen Projekten, die sich auf einzelne Wasserkörper auswirken, muss eine Überprüfung anhand bestimmter europarechtlich vorgegebenen Kriterien stattfinden.
In Bezug auf den Bau der Autobahn A 49 in Hessen hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) nun aber entschieden, dass die Anforderungen doch nicht so hoch sind: In dem entschiedenen Fall wurden die Anforderungen der WRRL im Planfeststellungsbeschluss noch nicht berücksichtigt. Dennoch hat das Gericht die Klage dagegen abgewiesen. Denn die „flexiblen Regeln des deutschen Wasserhaushaltsgesetzes“ würden hinreichend Möglichkeit bieten, um die wasserrechtlichen Vorgaben des Unionsrecht letztendlich einzuhalten (Olaf Dilling).
Kohleausstieg: Ist der öffentlich-rechtliche Vertrag mit den Braunkohleunternehmen tatsächlich ein Meilenstein?
Dass der Kohleausstieg kommt, ist abgemachte Sache. Wie er aussehen soll, ist durch die Kohlekommission bereits vorbereitet worden. Die konkrete Umsetzung ist momentan jedoch noch in vollem Gange. Während der Gesetzesentwurf zum Ausstieg aus der Kohle bereits am 29.01.2020 vom Kabinett beschlossen wurde und derzeit im Bundestag beraten wird, hat das Bundeskabinett letzten Mittwoch nun dem flankierenden öffentlich-rechtlichen Vertrag mit den Braunkohlebetreibern zugestimmt. Darüber, dass der Gesetzesentwurf erheblicher Kritik ausgesetzt ist, berichteten wir bereits. In juristischer Hinsicht überzeugt insb. im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht, dass die Braunkohle, welche wesentlich emissionsintensiver ist, gegenüber der Steinkohle bevorzugt wird. Ein sachlicher Grund, welcher diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich.
Wesentlich brisanter in diesem Zusammenhang ist aber, dass das Kabinett nicht nur dem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit den Braunkohlekraftwerksbetreibern zugestimmt hat, sondern dass zugleich sog. „Formulierungshilfen“ für die Regierungsfraktionen beschlossen wurden, um die Verabschiedung des Kohleausstiegsgesetz im Bundestag sicherzustellen. Bei den Formulierungshilfen handelt es sich in der Sache um Änderungsvorschläge für den Entwurf des Kohleausstiegsgesetzes, die sich im Laufe der Beratungen des Kohleausstiegsgesetz im Bundestag und Bundesrat ergeben habe.
In diesen „Formulierungshilfen“ war kurzfristig vorgesehen, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag nicht mehr der ursprünglich in § 43 Abs. 1 des Entwurfs des Kohleausstiegsgesetzes vorgesehenen Zustimmung des Bundestages bedurft hätte. Der Vertrag hätte dem Bundestag nur zur Kenntnis weitergeleitet werden sollen. Dass dem nunmehr in dem von dem Kabinett verabschiedeten Formulierungshilfen nicht mehr so ist, ist zunächst einmal beruhigend.
Denn es wäre verfassungsrechtlich kaum haltbar gewesen, die genauen Bedingungen des Kohleausstiegs hinter verschlossenen Türen zwischen Bundesregierung und Kohlekraftwerksbetreibern zu beschließen, ohne dass der Bundestag als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ, hier ein Mitspracherecht – jedenfalls in Form der Zustimmung zum Vertrag – hätte.
Nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie bedürfen nämlich alle wesentlichen Entscheidungen der Zustimmung des Bundestages. Je wesentlicher die Entscheidung ist, desto detaillierter müssen auch die einzelnen Regelungen des Gesetzgebers sein. Das Parlament ist das einzige Organ, das direkt von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt wird. Es ist das Organ, dem die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar die Staatsgewalt übertragen. Folglich muss auch dieses Organ die für sie wesentlichen Entscheidungen bis zu einem gewissen Grad an Detailliertheit treffen. Das Bundesverfassungsgericht zählt hierzu insbesondere Entscheidungen über den Haushalt, also die Verwendung von Steuermitteln, sowie Entscheidungen über Fragen der Grundrechtsausübung.
Dass es sich bei dem Kohleausstieg, einer für die Zukunft wegweisenden Entscheidung, bei der es auch um sehr viel Geld geht, um eine wesentliche Entscheidung handelt, sollte man daher annehmen können. Zwar wird einiges bereits nach dem Entwurf des Kohleausstiegsgesetz im Rahmen eines Parlamentsgesetzes geregelt. Dass aber bei einer derart zentralen Frage auch die näheren Details zumindest einer Billigung des Parlaments bedürfen, erscheint naheliegend. Daher sollte auch letztendlich der Bundestag dem Vertrag mit den Kraftwerksbetreibern – wie nun doch vorgesehen – zustimmen müssen.
Dass für die konkrete Ausgestaltung überhaupt das Mittel des öffentlich-rechtlichen Vertrages gewählt wurde und dies nicht stattdessen durch Rechtsverordnungen geregelt wird, ist bemerkenswert und durchaus untypisch. Zwar werden Angelegenheiten zwischen der öffentlichen Hand und Privaten häufig durch öffentlich-rechtliche Verträge geregelt. Allerdings sind Verträge, die gesetzliche Regelungen komplett ersetzen, die Ausnahme. Der von der Bundesregierung verfolgte Regelungsansatz steht daher in der Kritik. ClientEarth warnt eindringlich vor dem Abschluss solcher Verträge und hat hierzu ein detailliertes Papier inklusive Rechtsgutachten veröffentlicht.
Kritisiert wird u.a., dass künftige Regierungen und der Gesetzgeber durch die eingegangen vertraglichen Bindungen in ihrem Handlungsspielraum in unzulässiger Weise eingeschränkt werden könnten. Aus Angst vor möglichen Schadensersatzansprüchen wegen eines Vertragsbruches könnte es zukünftigen Regierungen faktisch versagt sein, einen früheren Ausstieg aus der Kohle zu ermöglichen. Auch könnte die Bundesregierung unter Umständen zu einem Schadensersatzverpflichtungen nach sich ziehenden Vertragsbruch gezwungen sein, wenn sie aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben verpflichtet ist, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, die vertraglich als „unzulässiger nachträglicher Eingriff“ in die Braunkohleverstromung definiert sind. Denn rechtlich sind die öffentlich-rechtlichen Verträge nicht in der Lage, die Regelungskompetenz des Gesetzgebers zu beschränken.
Auch die fehlende Transparenz während des Vertragsverhandlungsprozesses wird bemängelt. Dies gehe zu Lasten der Demokratie. Auch seien umwelt- und klimaschutzpolitische Aspekte strukturell unterrepräsentiert gewesen bei den Verhandlungen, die zwischen den Unternehmen und dem Bundeswirtschaftsministerium unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden haben.
Ob der öffentlich-rechtliche Vertrag mit den Braunkohlekraftwerksbetreibern tatsächlich ein Meilenstein ist, wie Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier ihn nennt, bleibt abzuwarten. Dies wird wohl entscheidend davon abhängen, ob die ausgehandelten vertraglichen Bestimmungen der Kritik standhalten können oder nicht (Fabius Wittmer)
Frisch aus dem Bundestag: Das GEG ist verabschiedet
Manche Mühlen mahlen besonders langsam. Aber nun hat der Bundestag das Gebäude-Energiegesetz (GEG) verabschiedet (wir berichteten). Wenn nichts mehr dazwischenkommt, wird der Bundesrat am 3. Juli 2020 keinen Einspruch mehr erheben, so dass das Gesetz zum 1. Oktober 2020 in Kraft treten kann. Das wird auch höchste Zeit, denn die zugrunde liegende Richtlinie RL 2010/31/EU verlangt, dass Neubauten ab 2021 im neuen Niedrigstenergiestandard errichtet werden. In aller Kürze:
# Der neue Standard ist der alte. Niedrigstenergiestandard ist der KfW-Standard 75, der schon heute gilt.
# Der Neubau von Öl- und Kohleheizungen und wird drastisch eingeschränkt und ist nur noch zulässig, wenn anteilig Erneuerbare Energien eingesetzt werden.
# Künftig enthält das Gesetz einen Quartiersansatz, also eine Loslösung vom Einzelgebäude als Referenz.
# Neuerungen gibt es bei der Anrechnung von Biomethan und Biogas auf den Primärenergiefaktor, differenziert nach der verwandten Technik.
# Auch Speicher und Abwasserwärme werden nun berücksichtigt.
# Gute Nachrichten für die Aufdach-PV: Gebäudenahe Stromerzeugung findet Niederschlag bei der Effizienzbemessung.
# Statt per Primärenergiefaktor kann über eine Innovationsklausel auch auf CO2-Emissionen abgestellt werden.
# Es gibt eine verpflichtende Beratungspflicht bei Kauf oder Renovierung von Eigenheimen.
# 2023 werden die Standards überprüft. Angesichts der aktuellen Gefechtslage ist es nicht unwahrscheinlich, dass es dann nicht beim KfW-Standard 75 bleibt, sondern sich die Befürworter des KfW-Standards 55 durchsetzen (Miriam Vollmer).
Sie möchten mehr wissen? Wir stellen am 15. Juli 2020 per Webinar das neue Gesetz vor.