Von Kindern und Weisen
Im August wird der Protest der Schüler von „Fridays for Future“ ein Jahr alt. Gemessen an der Kürze der Zeit, hat die 16-jährige Schülerin Greta Thunberg aus Stockholm unglaublich viel Aufmerksamkeit für ihre Sache gewonnen. Nun ist Aufmerksamkeit alleine nicht alles. Lange Zeit beherrschte die Frage die Diskussion, ob politischer Protest es überhaupt rechtfertigen könne, die Schule zu schwänzen. Ob die Schüler – mit anderen Worten – nicht lieber lernen und die schwierigen Fragen des Klimaschutzes den Profis überlassen sollten. Auf der anderen Seite gab und gibt es auch sehr viel Zustimmung. Die Aktivisten werden zu vielen Veranstaltungen und Treffen eingeladen und mit Preisen überhäuft. Aber auch das kann zweischneidig sein. Bezeichnend war die Verleihung der goldenen Kamera an Greta Thunberg, im Programm unmittelbar gefolgt von einer Werbeaktion, bei der VW einer Nachwuchsschauspielerin einen SUV spendete. Mit anderen Worten: Alles nur Umarmungstaktik, bei der die Inhalte hinter einer diffusen Wolke von Sympathie auf der Strecke bleiben?
Wenn der gute Wille ausreichend bekundet wurde, ist es tatsächlich irgendwann an der Zeit, sich konkreten Inhalten zuzuwenden. Über die sich dann wieder trefflich streiten lässt. Und dann hat tatsächlich auch die Stunde der Profis geschlagen. Nicht weil sie es immer besser wissen, aber weil Teil ihrer Professionalität ist, hinreichend bestimmte und umsetzbare Vorschläge machen zu können. So vor ein paar Tagen der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, kurz: die fünf Wirtschaftsweisen. Sie haben im Sondergutachten 2019 „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“ ein Gesamtkonzept vorgelegt, das als Kernelement die Bepreisung von CO2 beinhaltet, aber auch weitere flankierende Einzelmaßnahmen vorschlägt. Dazu zählen sie die technologieneutrale Förderung der Grundlagenforschung.
Dabei setzen die Wirtschaftsweisen langfristig auf eine Ausweitung des Europäischen Emissionshandels (EU ETS), schließen aber als Übergangslösung eine CO2-Steuer oder einen separaten Emissionshandel nicht aus. Die Wirtschaftsweisen kommen mit der von ihnen vorgestellten Ausgestaltung des Konzepts vielen typischen wirtschafts- und sozialpolitischen Einwänden bereits zuvor:
So setzen sie sehr aus internationale Kooperation, halten nichts von nationalen Alleingängen, wohl aber davon, durch Einhaltung internationaler und europäischer Verpflichtungen seine Vorbildfunktion zu erfüllen. Außerdem sollen europäische Staaten ihre Klimapolitik möglichst eng koordinieren. Zum Ausgleich von Wettbewerbsnachteilen für die deutsche Produktion, die nicht schon durch kostenlose Zuteilung von Zertifikaten ausgeglichen werden können, soll u.U. ein Grenzausgleich stattfinden, bei dem Importen der CO2-Preis aufgeschlagen wird.
Wie schon in vielen anderen Vorschlägen zur CO2-Bepreisung sollen die zusätzlichen Einnahmen vor allem der sozialen Abfederung dienen. Vorgeschlagen wird eine Kopfpauschale oder eine Stromsteuersenkung. Außerdem sollen individuelle Maßnahmen zur Anpassung, etwa Austausch von Heizungen, gefördert werden.
Möglicherweise gehen den protestierenden Schülerinnen und Schülern die Forderungen der Wirtschaftsweisen nicht weit genug. Andererseits können sie auch ein bisschen stolz sein. Sie haben dazu beigetragen, dass die aktuelle Diskussion in ein Stadium getreten ist, in dem sich die prominentesten Experten mit ganz konkreten Fragen der Klimapolitik befassen. Das bedeutet zum einen viel Streit, zum anderen wächst aber auch die Wahrscheinlichkeit, dass den Worten irgendwann Taten folgen.
BGH zu Netzentgelten: Beurteilungsspielraum der BNetzA nicht überschritten
Energiewende bedeutet nicht einfach nur: Kohlekraftwerk A wird abgerissen und Windkraftanlage B statt dessen aufgebaut. Dort, wo heute Atomkraftwerke oder Kohlekraftwerke stehen, sind nämlich oft – wenn nicht meistens – nicht die idealen Standorte für Anlagen, die aus Erneuerbaren Energien Strom generieren. Auch wenn die Erzeugungskapazitäten gleich bleiben würden, muss Strom künftig über ganz andere Strecken transportiert werden. Und außerdem braucht man wegen der Volatilität von Windkraft- und PV-Anlagen künftig deutlich mehr Reservekapazitäten, damit im Falle einer Dunkelflaute nicht auf einmal die Lichter ausgehen. Auch darauf müssen sich Netze künftig einstellen. Grundlegende Umbauten sind aber nicht für nichts zu haben. Wer eine Energiewende will, braucht starke Netzbetreiber. Auch aus diesem Grunde ist die Entscheidung des Bundesgerichtshof vom 09.07.2019 (EnVR 41/18 und EnVR 52/18) zu bedauern.
Der BGH hob mit dieser Entscheidung eine Entscheidung des Oberlandesgericht (OLG) Düsseldorf vom 22.03.2018 auf (3 Kart 143/16 (V) u. a.). In dieser Entscheidung hatte das OLG die Festlegung der Renditen durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) als rechtswidrig angesehen. Diese hatte die Eigenkapitalverzinsung der Netzbetreiber Ende 2016 unter Verweis auf die allgemeine Zinsentwicklung deutlich beschnitten. Dabei stützte sie sich auf ein umstrittenes Gutachten von Frontier Economics Ltd. London, das unter Verwendung von teils internationalen Vergangenheitswerten einen risikolosen Basiszinssatz und einen Wagniszuschlag berechnet hat. Verbände und Unternehmen ließen die Frage der angemessenen Eigenkapitalverzinsung ebenfalls mehrfach nachprüfen und gelangten zu völlig anderen Ergebnissen. U. a. wurde bemängelt, dass die BetzA bei den Restlaufzeiten von Anleihen nicht differenziert hat. Auch wurden beim Wagniszuschlag auch Länder wie China und Russland herangezogen, was zu Verzerrungen führen musste. Die Mittelwertberechnung und der EU-Vergleich seien fehlerhaft, der Umgang mit der kalkulatorischen Gewerbesteuer unrichtig, die Kapitalstruktur der Vergleichsunternehmen nicht hinreichend gewürdigt worden und gegenüber der Vorgehensweise im TK-Bereich bei Altanlagen grundlos abgewichen worden.
Das OLG hatte die Festlegung der Marktrisikoprämie bemängelt. Diese beruhe auf einer methodisch unzulässigen Verengung. Dies sah der BGH nun anders. Bisher liegen allerdings noch keine ausführlichen Gründe vor, warum das höchste deutsche Zivilgericht die Entscheidung des OLG aufgehoben hat. Die Pressemitteilung liest sich aber so, als hätten die Karlsruher Richter die ziselierten Details der Entscheidung des OLG Düsseldorf nicht besonders interessiert. Statt dessen beruht ihre Entscheidung offenbar auf einer grundlegend abweichenden Ansicht über den Spielraum der BNetzA bei der Festlegung der Eigenkapitalverzinsung. Danach ist wohl nur die Methodik, nicht aber ihre Anwendung gerichtlich voll überprüfbar.
Dies wäre – wenn die Gründe dies bestätigen – nicht nur vom Ergebnis her aus den eingangs erwähnten Überlegungen zu bedauern. In einem Rechtsstaat sollte der Bereich der gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielräume möglichst eng ausfallen, um den Bürger vor einer fehlerhaften oder gar willkürlichen Ausübung öffentlicher Gewalt zu schützen. Auch diejenigen, die niedrige Netzentgelte begrüßen, weil sie sich eine Senkung der Stromkosten erhoffen, sollten eine solche Entwicklung in Ansehung von Art. 19 Abs. 4 GG deswegen nachdenklich stimmen.
Wer kann, der kann
Vor einigen Monaten stand Kollegin Vollmer mit dem Vertriebsleiter einer Mandantin an einem Bistrotisch vor einer Bahnhofsbäckerei und wartete auf den Zug. Man sprach über dies und das, Gerichte, Richter, Gerichtsurteile, schwer verständliche Gerichtsurteile, sehr schwer verständliche Gerichtsurteile, und dann kam die Rede auf die Deutsche Umwelthilfe (DUH). Der Vertriebsleiter (nein, es war nicht Vertriebsleiter Valk, aber eins seiner Vorbilder) hielt die DUH für einen reinen Abmahnverein und wettete eine Flasche Sekt auf eine Niederlage der DUH vor Gericht. Kollegin Vollmer wettete dagegen, weil die Schwelle zum Rechtsmissbrauch erfahrungsgemäß in kaum erreichbarer Höhe zu verorten ist.
Der BGH gab der DUH recht (Urt. v. 04.07.2019, Az. I ZR 149/18). Die DUH – so die Kurzfassung des Urteils – war berechtigt, einen schwäbischen Autohändler abzumahnen, der die Verbrauchswerte und die CO2-Emissionen der von ihm verkauften Kraftfahrzeuge nicht zutreffend auf seiner Homepage auswies. Dies war auch gar nicht streitig. Der Autohändler sprach aber der DUH das Recht ab, dies kostenpflichtig abzumahnen. Zwar ist die DUH eine qualifizierte Einrichtung nach § 4 Abs. 1 UKlaG, die Abmahnungen wegen wettbewerbswidrigen Verletzung von Verbraucherrechten aussprechen darf. Der Autohändler meinte aber, ihrer Berechtigung stünde § 8 Abs. 4 S. 1 UWG entgegen, der lautet:
„Die Geltendmachung der in Absatz 1 bezeichneten Ansprüche ist unzulässig, wenn sie unter Berücksichtigung der gesamten Umstände missbräuchlich ist, insbesondere wenn sie vorwiegend dazu dient, gegen den Zuwiderhandelnden einen Anspruch auf Ersatz von Aufwendungen oder Kosten der Rechtsverfolgung entstehen zu lassen.“
Die Preisfrage, mit der die befassten Gerichte sich auseinanderzusetzen hatten, war also: Mahnt die DUH nur ab, um damit Geld zu verdienen? Oder ist sie tatsächlich Sachwalterin von Verbraucherinteressen? Der Autohändler (bzw. seine Anwälte) stützten ihre Argumentation u. a. auf die schiere Anzahl an Abmahnungen, die die DUH ausspricht. Tatsächlich sind 1.500 Abmahnungen pro Jahr natürlich kein Pappenstiel. Dass die beiden Geschäftsführer für einen Verein von nur ca. 400 Mitgliedern überraschend viel verdienen (wenn auch nicht mehr als die Geschaftsführer von WWF oder NaBu), wurde von dem Autohändler ebenso vorgebracht wie das verbreitete Gerücht, die DUH stelle eine Art „Trojanisches Pferd“ des früheren Sponsors Toyota dar, um seine Konkurrenten zu schädigen.
Den BGH beeindruckte das nicht. Dass so viele Abmahnungen ausgesprochen werden und diese auch zu erheblichen Einnahmen führen, sei kein Anzeichen für ein Fehlerverhalten der DUH. Sondern für ein verbreitetes Fehlverhalten der abgemahnten Branche. Tatsächlich hat das Recht, Verbraucherschutzverstöße abzumahnen, ja nicht im Interesse der DUH den Weg ins Gesetz gefunden. Da der Staat selbst die Einhaltung der verbraucherschutzrechtlichen Regelungen nicht effektiv überwacht, sollen private Einrichtungen dies leisten. Ob diese Aufteilung optimal ist, darf bezweifelt werden. Sie entspricht aber dem hier maßgeblichen geltenden Recht. Auch die Gehälter der Geschäftsführer und die Spenden von Toyota sah der BGH nicht als Indiz für eine Rechtsmissbräuchlichkeit der Abmahnungen durch die DUH. Am Ende hatte also der Autohändler das Nachsehen. Und die Kosten von Abmahnung und drei Instanzen.
Sofortprogramm Sommer 2019
Die Grünen haben bei der Europawahl im Mai in Deutschland ihr Ergebnis verdoppelt und wurden zweitstärkste Kraft nach der CDU. Ihre klare Haltung in der Klimapolitik scheint gerade bei jungen Wählern gut angekommen zu sein. Gut einen Monat nach der Wahl haben sie ein Sofortprogramm für den Sommer 2019 vorgelegt. Darin wird ein Bündel von Maßnahmen vorgeschlagen, das die Einhaltung der Versprechungen im Pariser Klimavertrag garantieren soll.
Die Maßnahmen gliedern sich grob in drei Komplexe, nämlich Kohleausstieg, CO2-Preis und Klimaschutzgesetz.
- Was den Kohleausstieg angeht, wird ein verbindlicher Abschaltplan vorgeschlagen. Demnach sollen bis Ende 2022 ein Viertel der Braunkohle- und ein Drittel der Steinkohlekapazitäten abgeschaltet werden. Ab 2022 sollen dann Kohlekraftwerke mit einer Betriebsdauer von über 25 Jahren mit Übergangsfristen von drei bis vier Jahren abgeschaltet werden. Die Beschränkung auf diese Altanlagen erfolgt, um Entschädigungszahlungen zu minimieren. Zudem soll Strukturförderung an konkrete Abschaltungen gekoppelt werden. Zur Förderung erneuerbarer Energie wollen die Grünen „alle Regelungen streichen, die einen wirtschaftlichen Weiterbetrieb“ behindern. Unter anderem sollen auch naturschutzrechtliche Regelungen auf den Prüfstand.
- Der CO2-Preis soll ökologisch wirksam, sozial gerecht und ökonomisch sinnvoll ausgestaltet werden. Im Verkehrs- und Wärmesektor soll er als Aufschlag auf die Energiesteuer abhängig von jeweiligen Emissionen umgesetzt werden. Als Einstiegspreis schlagen die Grünen 40 Euro/t vor. Der Preis für Zertifikate im Emissionshandel soll angeglichen werden. Die CO2-Steuer soll durch weitere ergänzende Maßnahmen wie Förderprogramme flankiert werden. Die Grünen schlagen zur sozialen Abfederung eine starke Absenkung der Stromsteuer vor und die Einführung eines Energiegeldes in Höhe von 100 Euro pro Person und Jahr. Ein Vierpersonenhaushalt soll so um etwa 460 Euro entlastet werden. Für Härtefälle sollen Fördermöglichkeiten für Umrüstung bereitgehalten werden.
- Durch das Klimaschutzgesetz soll der nationale Beitrag zu Paris einen verbindlichen rechtlichen Rahmen erhalten. In diesem Rahmen schlagen die Grünen weitere Förderungs- und steuerliche Maßnahmen in den Bereichen Gebäude, bzw. Wärme, Verkehr und Landwirtschaft vor. Vor allem soll die energetische Sanierung und Wärme-Infrastruktur unterstützt werden. Zum Beispiel soll das in Baden-Württemberg erprobte Erneuerbare-Wärme-Gesetz auf Bundesebene übernommen werden.
Viele dieser Forderungen sind zwar keineswegs neu, so etwa die Forderung nach einer Kerosinsteuer und einer entsprechenden Mehrwertsteuererleichterung für das Bahnfahren oder auch die soziale Ausgestaltung der CO2-Steuer. Immerhin haben die Grünen aber ein vergleichsweise pragmatisches Gesamtkonzept vorgelegt, das den Stand der Diskussion zusammenfasst und zeigt, was getan werden könnte, um die Klimaschutzziele einzuhalten.
Rechtswidrig, aber vollziehbar: Das VG Cottbus zum Tagebau Jänschwalde
Für einen Tagebau (und für andere bergrechtliche Vorhaben) braucht man einen Hauptbetriebsplan nach § 52 Abs. 1 Bundesberggesetz (BBergG). Diese werden von der zuständigen Behörde zugelassen. Gegen eine solche Zulassung sind die Deutsche Umwelthilfe und die Grüne Liga vorgegangen. Gegenstand dieses Verfahrens ist die Zulassung für den Hauptbetriebsplan für den Tagebau Jänschwalde.
Die Kläger legten nicht nur generell Klage gegen die Zulassung ein, sondern versuchten auch die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anordnen zu lassen. Dies ist im Eilverfahren möglich. In diesem Eilverfahren hat nun das Verwaltungsgericht (VG) Cottbus mit Datum vom 27. Juni 2019 (VG 3L 36/19) einen Beschluss gefällt. Dieser ist zumindest teilweise überraschend.
Die Kläger hatten zunächst vorgetragen, dass die Fortführung des Tagebaus Moore und Feuchtgebiete in der Nähe negativ beeinflussen können. Der Tagebau zieht nämlich notwendige Entwässerungsmaßnahmen nach sich, die zu einem Absinken des Grundwasserspiegels führen. Die Umweltschützer fürchten, dass damit nicht nur der Tagebau, anderen auch die Moorgebiete in der Umgebung austrocknen. Da dies nicht reversibel ist, fordern sie, dass für die Dauer des Rechtsstreits (so etwas kann durchaus ein paar Jahre dauern) der Tagebau steht. Die Betreibergesellschaft und mit ihr die zuständige Zulassungsbehörde dagegen sahen das anders.
Das VGt frustrierte beide Seiten: Zum einen bekam die Klägerseite recht. Die Zulassung des Hauptbetriebsplan sei fehlerhaft. Insbesondere liege bisher keine naturschutzrechtliche Verträglichkeitsprüfung vor. Das Landesamt hatte nur für das laufende Jahr dargelegt, dass Beeinträchtigungen der Naturschutzgebiete in der Nähe des Tagebaus ausgeschlossen seien. Das reichte dem VG Cottbus nicht. Außerdem können Vorbelastungen der Umgebung nicht außer acht gelassen werden. Mit anderen Worten: Die Betreiber müssen erst mal nachweisen, dass ihr Tagebau nicht so schädlich ist, wie die Kläger behaupten.
Dass auch die Umweltschützer trotzdem auch unzufrieden sind, liegt an einer etwas überraschenden Wendung. Normalerweise wird ein Verwaltungsakt, den ein Gericht im Eilverfahren als rechtswidrig erkennt, nicht vollzogen. In solchen Fällen muss der Betroffene regelmäßig warten, bis die Rechtmäßigkeit abschließend geklärt ist. In diesem Fall sahen die Richter die Sache aber anders. Sie bejahten das Vollzugsinteresse eines auch von ihnen als rechtswidrig erkannten Bescheides, weil die naturschutzrechtliche Verträglichkeitsprüfung nachgeholt werden könnte, es ein öffentliches Interesse an der Kohleverstromung gäbe und die Wiederinbetriebnahme eines stillgelegten Tagebaus mehrere Monate in Anspruch nehmen würde. Außerdem hätte der Betreiber ja auch schon etwas zur Kompensation getan. Deswegen räumte das Gericht Behörde und Bergbaubetreiber zwei Monate Zeit ein, um die Verträglichkeitsprüfung nachzuholen.
Ob das allerdings tatsächlich eine salomonische Lösung darstellt? Es ist der Rechtsordnung nicht fremd, auch einen möglicherweise rechtswidrigen Bescheid zu vollziehen, wenn überragende Gründe dafür sprechen. Aber wird das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, dass die Umweltseite wohl im Wege der Beschwerde anrufen will, so überragend wichtige Gründe tatsächlich bejahen? Immerhin ist die Trockenlegung eines Moores nicht umkehrbar. Ein vorübergehend stillgelegter Tagebau dagegen bedeutet zwar erhebliche wirtschaftliche Einbußen, aber Geld allein beeindruckt Richter eher selten. Nun mag es bei pragmatischer Sicht der Dinge nicht darauf ankommen, was in den nächsten acht Wochen passiert angesichts der Dauer eines gewöhnlichen verwaltungsrechtlichen Rechtsstreits. Gleichwohl, nicht nur energie- und umweltrechtlich, auch verwaltungsprozessual ist die Entscheidung aus Cottbus bemerkenswert.
Wo misst man Luftqualität? – Zur Entscheidung EuGH Rs. C-723/17
Die Luftqualität ist nicht nur in deutschen Städten ein Problem. Wie auch, die Richtlinie 2008/50, die Luftqualitätsrichtlinie, gilt schließlich europaweit. Insofern ist es nicht erstaunlich, dass auch in Belgien eine Reihe von Bürgern und eine NGO vor Gericht gezogen sind. Sie waren der Ansicht, die Grenzwerte für Stickstoffdioxid würden in Brüssel überschritten. Allerdings wiesen die behördlich ausgewiesenen Werte das nicht aus. Die Kläger trugen aber vor, dies liege an der Erfassungsmethode und gingen vor Gericht.
Das angerufene nationale Gericht legte den Rechtsstreit dem EuGH vor (Rs. C-723/17). Es wollte zum einen wissen, ob es gerichtlich überprüfbar ist, wo die Proben genommen werden. Und zum anderen, ob es auf einzelne Grenzwertüberschreitungen ankommt oder auf gebietsbezogene Durchschnittswerte.
Der EuGH beantwortete diese Fragen am 26.06.2019 mit großer Klarheit: Ja, die nationalen Gerichte sind berechtigt, den Ort der Probenahme zu überprüfen. Die Behörden sind nämlich nicht frei darin, sich einen beliebigen Ort auszusuchen, an dem gemessen wird. Die Behörden müssen die Messstationen so aufstellen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen minimiert wird. Mit anderen Worten: Gemessen werden muss dort, wo die Emissionen vermutlich am höchsten sind.
Auch im Hinblick auf die zweite Frage setzten sich die Kläger des Ausgangsverfahrens gegen die Behörden voll durch. Das Gericht stellte klar, dass Behörden nicht auf Durchschnittswerte für ein ganzes Gebiet abstellen dürfen, sondern es reicht, wenn an nur einer Probenahmestelle ein über den Grenzwerten liegender Verschmutzungsgrad gemessen wird.
Was bedeutet das nun für Deutschland? Klar ist: Eine Lösung des Fahrverbotsproblems durch Versetzung von Messstationen ist vom Tisch. Es muss also ernsthaft etwas geschehen, um Dieselfahrverbote in Großstädten zu vermeiden.