Kohleausstieg: Der Referentenentwurf
Der aktuelle Referentenentwurf für das Kohleausstiegsgesetz hat es in sich. Er enthält neben den bereits bekannten (aber leicht veränderten, siehe sogleich) Regelungen über den Ausstieg aus der Steinkohle Regelungen zur Windkraft und Regelungen, die den Brennstoffwechsel bestehender KWK-Anlagen und den Aufbau neuer erdgasbetriebener Kapazitäten fördern. Das Wichtigste in aller Kürze:
* Es bleibt für Steinkohle beim Ausschreibungsmodell, bei dem Betreiber von Anlagen darauf bieten, abzuschalten. Wer den geringsten Zuschlag verlangt, bekommt den Zuschlag. Während im ersten Entwurf noch eine verpflichtende Abschaltung vorgesehen vor, wenn sich zu wenige Freiwillige melden, ist dies nunmehr erst ab 2027 möglich, § 10 Abs. 3, § 32 des Entwurfs. Im Landessüden soll erst einmal nicht abgeschaltet werden, § 12 Abs. 3 des Entwurfs.
* § 29 des Entwurfs verbietet den Neubau und die Neugenehmigung, aber bereits genehmigte Anlagen dürfen ans Netz. Dies würde den Betrieb des Steinkohlekraftwerks Datteln IV legalisieren, das 2011 ans Netz gehen sollte, aber aufgrund mehrerer Klageverfahren erst 2017 eine (immer noch beklagte) Genehmigung erhielt.
* Der Braunkohleausstieg fehlt immer noch, hier dauern die Gespräche wohl an.
* Breite Kritik erfährt der Entwurf eines neuen § 35a BauGB. Hiernach gilt für Windkraftanlagen ein Mindestabstandsgebot von 1.000 Metern zu vorhandener oder potentieller Wohnbebauung, wobei fünf Wohngebäude reichen. Innerhalb von 18 Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes dürfen die Länder Abweichungsregeln erlassen. Diese Regelung schränkt die zulässigen Flächen erheblich ein.
* Nach dem KWKG sollen neue Zuschüsse gewährt werden, wenn eine kohlebetriebene KWK-Anlage auf Erdgas umgerüstet wird, § 7c KWKG‑E. Ein weiterer Bonus ist speziell für KWK im Süden vorgesehen, § 7d KWKG‑E.
Angesichts der breiten Kritik ist fraglich, ob die Regierung das Paket so durchbringt. Da eine schnelle Gesetzgebung geplant ist, wird sich wohl innerhalb der nächsten Tage und Wochen entscheiden, wie der rechtliche Rahmen für den Kohleausstieg aussehen wird (Miriam Vollmer)
Ist Fracking Ländersache?
In Kiel wird zur Zeit eine wasser- und energierechtliche Frage heiß diskutiert: Darf der Landesgesetzgeber Fracking verbieten? Nicht, dass er es von sich aus wollen würde. Vielmehr gibt es in Schleswig-Holstein ein Volksbegehren, dass ein Fracking-Verbot im Landeswassergesetz fordert. Der Landtag erklärte sich für unzuständig. Inzwischen befasst sich das Landesverfassungsgericht mit der Frage.
Doch der Reihe nach: Fracking (von engl. hydraulic fracturing, sprich: hydraulisches Aufbrechen) ist bekanntlich eine Technik zur Förderung von ansonsten schwer zugänglichen Gas- und Ölreserven in Gesteinsschichten tiefer Lagerstätten. Dabei wird ein Gemisch aus Wasser, Sand und Chemikalien mit hohem Druck in den Boden gepresst. Dadurch bilden sich Risse im Gestein, die durch eingespülte Sandkörner offengehalten werden und durch die das Gas oder Erdöl besser gefördert werden kann. Unterschieden wird zwischen konventionellem Fracking, in porösem Speichergestein, und dem unkonventionellen Fracking im festen Muttergestein (meist Schiefer), das aktuell nach § 13a Abs. 1 Nr. 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ohnehin verboten ist.
Fracking erweitert nicht nur angesichts schwindender Öl- und Gasreserven, sondern auch zur Verwendung von Erdgas als Brückentechnologie die Möglichkeiten zur Nutzung fossiler Ressourcen. Allerdings gibt es gegen Fracking Vorbehalte wegen Umweltrisiken. Zum einen wird befürchtet, dass durch Fracking oder die anschließende Verpressung der Abwässer Erdbeben ausgelöst werden könnten. Fast noch mehr Sorgen bereiten die Auswirkungen der verwendeten Chemikalien auf Böden und Grundwasser. Zwar wird das Gemisch meist in großen Tiefen verpresst, jedoch teilweise in so großen Mengen, dass eine Gefährdung durch die beigemischten Chemikalien naheliegt und auch in Deutschland schon von Wasserversorgern davor gewarnt wurde.
In Schleswig-Holstein wird aktuell an sich gar kein Fracking praktiziert. Die amtierende rot-grüne Landesregierung hat sich zudem in ihrem Koalitionsvertrag ausdrücklich gegen Fracking ausgesprochen. In § 40 des Entwurfs zum neuen Landeswassergesetz will sie regeln, dass Fracking nur genehmigt werden solle, wenn eine „nachteilige Veränderung der Grundwassereigenschaft nicht zu besorgen“ sei. Dem Schleswig-Holsteinischen Volksbegehren zum Schutz des Wassers geht das nicht weit genug. Dessen Initiatoren wollen, dass ein komplettes Fracking-Verbot als neu einzufügender § 7a ins Landeswassergesetz aufgenommen wird.
Der Landesgesetzgeber erklärt sich für unzuständig, da das Wasserrecht in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit gemäß Art. 72 Grundgesetz (GG) falle. Die bestehenden bundesrechtlichen Regelungen im Wasserhaushaltsgesetz würden das Fracking bereits umfassend und abschließend regeln (§§ 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4, §§ 13a, 13 b und 104a WHG). Auch die Abweichungskompetenz der Länder, die nach der Föderalismusreform durch Art. 72 Abs. 3 GG eingeführt wurde, solle nicht weiterhelfen. Es ginge beim Frackingverbot um eine stoff- und anlagenbezogene Regelung. Hier sieht Art. 72 Abs. 3 GG aber eine Gegenausnahme vor, so dass die Ländern insoweit nicht abweichen dürfen.
Die Bürgerinitiative hält mit einem Gutachten von Prof. Silke Laskowski dagegen: Sie argumentiert, dass sich der Anlagen- und Stoffbezug am Wortlaut der rechtlichen Vorschriften nicht festmachen lasse. Daher habe der Landesgesetzgeber die Möglichkeit, ein entsprechendes Verbot zu erlassen.
Insofern warten wir gespannt auf die für den Nikolaustag angekündigte Entscheidung des Landesverfassungsgerichts (Olaf Dilling).
UVP: EuGH zur effektiven Öffentlichkeitsbeteiligung
Bei Vorhabenträgern sind Öffentlichkeitsbeteiligungen oft – wir übertrieben nicht – so beliebt wie Kopfläuse. Menschlich ist das verständlich: Man hat sich für ein Projekt entschieden, die Finanzierung steht, da sind Interventionen Dritter, die den Bau verzögern oder sogar ganz verhindern können, natürlich denkbar unwillkommen. Das gilt nicht nur in Deutschland. Auch in anderen Mitgliedstaaten stöhnen Vorhabenträger und Behörden unter den Vorgaben der UVP-Richtlinie, die bei vielen Genehmigungsverfahren Beteiligungen der Öffentlichkeit verbindlich vorschreibt.
Auf der griechischen Insel Ios wollte ein Vorhabenträger ein Hotel errichten. Das Vorhaben erforderte eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung. Da sich die Öffentlichkeit naturgemäß nur dann beteiligen kann, wenn sie überhaupt von dem Vorhaben erfährt, wurde sie informiert. Der Haken an der Sache: Informiert wurde nicht auf Ios, wo das Hotel entstehen sollte. Sondern mit einem Aushang im 55 Seemeilen entfernten Styros und in der Lokalzeitung von Styros. Auf Styros sollte auch die Konsultation selbst stattfinden. Dort ist nämlich die Genehmigungsbehörde ansässig.
Die Bewohner von Ios bekamen von dieser Information nichts mit. Sie erfuhren erst dann vom Vorhaben, als auf dem zuvor idyllischen Eiland Bagger rollten. Als sie hiergegen vorgingen, wurde ihnen entgegengehalten, dass sie die zulässige Einwendungsfristen verpasst hätten. Dies war formell auch zutreffend: Die Öffentlichkeitsbeteiligung hatte im Sommer 2013 stattgefunden, genehmigt worden war 2014, und erst 2016 wurde geklagt. Im Vorlageverfahren sollte der EuGH die Frage klären, ob hier wirklich Verfristung eingetreten sein kann.
Der EuGH verneinte diese Frage im Ergebnis. Er stellte zwar klar, dass es den Mitgliedstaaten obliegt, wie sie über Öffentlichkeitsbeteiligungen informieren. Er erinnerte aber daran, dass die Information effektiv sein muss. Hierzu führte er aus (Rdnr. 32):
„die zuständigen Behörden müssen sich vergewissern, dass die verwendeten Informationskanäle vernünftigerweise als geeignet angesehen werden können, um die Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit zu erreichen, so dass ihnen eine angemessene Möglichkeit gegeben ist, sich über geplante Tätigkeiten, das Entscheidungsverfahren und ihre frühzeitigen Beteiligungsmöglichkeiten zu informieren.“
Da eine Information auf Styros kaum geeignet ist, die Bewohner von Ios zu informieren, dürfte auch nach einer Aufarbeitung der Sachlage durch das griechische Gericht das Verspätungsargument hinfällig sein.
Was bedeutet das nun für die Praxis in Deutschland? Inseln sind hier zwar um Einiges seltener als in Griechenland. Aber die Genehmigungsbehörden müssen sich auch hier kritisch hinterfragen, ob die Öffentlichkeit wirklich erreicht wird, wenn sie informieren, und auch die Termine selbst beteiligungsfreundlich organisiert werden (Miriam Vollmer).
Stromnetz Berlin: Die unendliche Geschichte
In Berlin dauert nicht nur der Bau eines Flughafens etwas länger. Auch die Vergabe der Stromkonzession wird sich noch etwas ziehen.
Was war passiert? Kommunen vergeben bekanntlich für regelmäßig 20 Jahre das Recht, die öffentlichen Straßen und Wege für Stromleitungen zu nutzen an Stromnetzbetreiber. Hierfür erhält die Stadt Geld, die Konzessionsabgabe.
In Berlin sind die Verhältnisse kompliziert. Konzessionär ist die Vattenfall, der die Stromnetz Berlin GmbH gehört. Sie ist nicht nur Inhaber der Konzession, sondern auch des Netzes. Vattenfall würde die 2014 ausgelaufene Konzession auch gern weiter behalten. Doch dass Land Berlin favorisiert ein eigenes Unternehmen, die Berlin Energie. Allerdings dürfen Städte nicht einfach nach Gutdünken ihren Konzessionär aussuchen; sie müssen ein Vergabeverfahren durchführen.
Schon im Vergabeverfahren gab es Ärger: Vattenfall hielt die Kriterien, die das Land für die Vergabe vorgesehen hat, für diskriminierend und intransparent und wollte das Verfahren bis zur Erstellung neuer Kriterien aussetzen. Neben der günstigeren Positionierung im Verfahren hätte das Vattenfall als Altkonzessionär auch kräftig begünstigt, denn das Unternehmen profitiert vom fortlaufenden Betrieb, je länger das Verfahren dauert. Dieser Versuch scheiterte allerdings 2017 vorm Landgericht Berlin (16 O 160/17 kart) und auch das Kammergericht kam am 25.10.2018 Vattenfall nicht entgegen (2 U 18/18 EnwG). Entsprechend fiel im März eine Entscheidung: Berlin Energie machte das Rennen und erhielt den Zuschlag.
Gegen diese Entscheidung ging Vattenfall nun vor. Per Eilantrag wehrte sich das Unternehmen gegen den Vollzug der Vergabeentscheidung. Mit Entscheidung vom 07.11.2019 (16 O 259/19 Kart, bis jetzt liegt nur die PM öffentlich vor) entschieden die Richter, dass nur ein Bieter hätte berücksichtigt werden dürfen, der ein fundiertes Konzept für den Stromnetzbetrieb vorweisen konnte, und dass Berlin Energie dem nicht hinreichend nachgekommen sei, da – so der Tenor in der mündlichen Verhandlung – die Berlin Energie u. a. nicht einmal genug Mitarbeiter habe und nicht damit rechnen dürfe, dass sie alle für den Betrieb erforderlichen Mitarbeiter übernehmen könnte. Zudem hätte das Land Berlin Vattenfall keine ordentliche Akteneinsicht gewährt. Mit einem Hauptargument dagegen konnte Vattenfall nicht durchdringen: An der hinreichenden Neutralität fehlt es wohl nicht.
Nun werden sich noch die Richter des Kammergerichts mit der Frage beschäftigen, ob die Vergabeentscheidung erst einmal vollzogen werden kann, bis ihre Rechtmäßigkeit rechtskräftig feststeht. Aktuell bleibt das Netz also erst einmal in den Händen der Vattenfall (Miriam Vollmer).
Emissionshandel: Hohe Hürden in Karlsruhe
Ein Kernbestandteil des Klimapakets der Bundesregierung ist die CO2-Bepreisung auch für Verkehr und Wärme, die an fossile Brennstoffe wie Benzin, Heizöl und Gas anknüpft. Geregelt werden soll dies in einem in Entwurfsfassung vorliegenden „Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen“. In einem Wort, es geht um ein zu erlassendes Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG), das neben das bereits bestehende Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) für die Bereiche Strom und Industrie treten würde. Dadurch soll durch den Verkauf von Emissionszertifikaten an Inverkehrbringer oder Lieferanten der Brenn-und Kraftstoffe auch für den Verkehrs- und Wärmesektor ein Preis für CO2-Emissionen gebildet werden, der zunächst sehr moderat sein, später aber stärker anziehen soll. Was aus politischer Hinsicht schon auf geteilte Meinungen stößt, ist nun auch aus rechtlicher Sicht in die Kritik geraten. Um das Ergebnis vorweg zu nehmen: Der Regierungsentwurf kommt dabei nicht gut weg.
In einem Gutachten, das vom Klimaschutzinstituts IKEM und von Prof. Michael Rodi verfasst wurde, ist der Gesetzesentwurf einer Analyse aus verfassungsrechtlicher Sicht unterzogen worden. Wir fassen die wichtigsten Argumentationsschritte für Sie zusammen:
#Die Bundesregierung stand vor der grundsätzlichen Entscheidung, den CO2-Preis finanzverfassungsrechtlich als Steuer oder als Emissionshandel, das heißt: eine nichtsteuerliche Abgabe auszugestalten, für die jeweils unterschiedliche rechtliche Anforderungen gelten. Die Bundesregierung hat sich mit dem Emissionshandel für eine nichtsteuerliche Abgabe entschieden.
#Allerdings hat wurde das Emissionshandelssystem des BEHG-Entwurfs nicht in der Form ausgestaltet, die für eine nicht-steuerliche Abgabe erforderlich wäre: Denn in Frage käme eine sogenannte Vorteilsabschöpfungsabgabe. Diese setzt aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) voraus, dass es eine klare mengenmäßige Obergrenze an Zertifikaten gibt, einen sogenannten „Cap“. Nach dem gegenwärtigen Entwurf kann aber weder in der sechsjährigen Einführungsphase noch danach eine verbindliche Emissionsbegrenzung garantiert werden.
#Die Alternative, das BEHG als (verkappte) Steuer anzusehen und als solche finanzverfassungsrechtlich zuzulassen, ist auch nicht möglich. Denn nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG können der Bund und die Ländern Steuern nicht beliebig erfinden. Zumindest müsste die CO2-Bepreisung als Verbrauchssteuer an einen Verbrauchsgegenstand anknüpfen. Da die Zertifikate nicht „verbraucht“ werden, sind sie kein tauglicher Steuergegenstand.
#Das Gutachten bringt als Alternative die ausdrückliche CO2-Steuer ins Spiel, die sich rechtskonform ausgestalten ließe und bei der Umsetzung voraussichtlich weniger Probleme bereiten würde.
#Bereits jetzt empfiehlt das Gutachten unmittelbar nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens die Normenkontrolle in Karlsruhe zu betreiben.
Mit dieser Ansicht steht das IKEM auch alles andere als allein da: Die Stiftung Umweltenergierecht kommt zur gleichen Frage ebenfalls zu diesem Ergebnis.
Was bedeutet das nun für die Praxis? Unternehmen, die abgabeverpflichtet sind, könnten Widerspruch einlegen und darauf warten, was das Bundesverfassungsgericht sagt, welches bestimmt angerufen werden wird. Ist die Abgabe wirklich verfassungswidrig, so können die Unternehmen die Rückabwicklung verlangen. Doch damit ist es nicht getan: Die Kosten für die Zertifikate werden an die Verbraucher weiterbelastet. Doch Mieter, Autofahrer oder auch Gewerbetreibende können kaum unter Vorbehalt tanken o. ä. Das absehbare Durcheinander, das eine problematische Norm hervorruft, sollte der Gesetzgeber vermeiden (Olaf Dilling/Miriam Volllmer)
Sie möchten einen Überblick über die Gesetzgebungspläne? Melden Sie sich gern bei uns.
Umweltrecht: Genehmigungsbeschleunigung per Gesetz
Es ist eine Binsenweisheit, dass große Infrastrukturprojekte sich schon auf der Planung– und Genehmigungsebene fürchterlich ziehen. Oft vergehen viele Jahre von der Bedarfsfeststellung bis zur Fertigstellung.
Im Hinblick auf sechs große Verkehrsprojekte will das Bundesverkehrsministerium nun einen neuen Weg einschlagen, um das Genehmigungsverfahren zu beschleunigen. Statt wie bisher im Planfeststellungsverfahren nach den §§ 72 bis 78 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) soll die Genehmigung direkt durch ein Parlamentsgesetz ausgesprochen werden. Statt des aufwändigen Verfahrens mit Anhörungs‑, Auslegung und Erwiderungspflichten auf Einwendungen, die die Öffentlichkeit einbringen kann, den Erörterungspflichten gegenüber den Bürgern und insbesondere der oft mehrjährigen verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung in mehreren Instanzen soll der Bundestag aktiv werden.
Ohne Zweifel: Ein solches Verfahren ginge oft schneller und würde die Vorhabenträger nicht nur zeitlich entlasten. Es ist aber fraglich, ob der Plan des Verkehrsministeriums verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonform ist.
Hintergrund der Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gesetzes: Gegen Gesetze ist kein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz eröffnet, sondern nur die Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Die Verfassungsbeschwerde hat allerdings nicht dasselbe Prüfungsprogramm wie eine verwaltungsgerichtliche Klage. Bei der Verfassungsbeschwerde geht es allein um die Konformität mit Verfassungsrecht. Nicht um die Frage, ob die vielen umweltrechtlichen Vorgaben eingehalten werden, die für Verkehrsprojekte gelten. Mit anderen Worten: Naturschutzrechtliche Belange, der Lärmschutz, der Schutz des Wassers und vieles mehr käme so nicht mehr vor den Richter. Ob dies mit den grundgesetzlichen Garantien eines umfassenden Rechtsschutzes vereinbar ist, ist ausgesprochen fraglich.
Aber auch aus den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben ergeben sich ernsthafte Bedenken. Das Europarecht gibt nämlich nicht nur materiell Vorgaben für Verkehrsprojekte vor, beispielsweise im Hinblick auf Naturschutzrecht in Form der FFH-Richtlinie. Sondern es enthält auch Vorgaben Gestalt der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie, nach denen etwa Umweltverbände die Einhaltung von umweltrechtlichen Vorschriften gerichtlich überprüfen lassen können.
Diese, den Gang zu Gericht absichernden Regelungen kann Deutschland nur mit den anderen Mitgliedstaaten und den europäischen Institutionen gemeinsam ändern. Die Chancen auf eine solche Änderung stehen damit nicht besonders gut, zumal sowohl die Bundesrepublik selbst, als auch die europäische Union Partei völkerrechtlicher Abkommen sind, die Überprüfbarkeit von umweltrechtlichen Vorgaben zum Gegenstand haben, insbesondere die Aarhus-Konvention.
Damit sieht es schlecht aus für den Plan, auf diese Art und Weise Beschleunigungen für wichtige Infrastrukturprojekte zu erreichen. Möglicherweise ist ein solcher Befreiungsschlag Von vornherein wegen der vielfachen rechtlichen Bindung in der Bundesrepublik zum Scheitern verurteilt. Sicherlich wäre es aber denkbar, durch mehr Bearbeitungs und Planungskapazitäten und Regelungen im Detail, etwa bei der Präklusion, Verfahren zu beschleunigen (Miriam Vollmer).