StVO: Schranke der kommu­nalen Planungshoheit?

Nach dem (zumindest vorläu­figen) Scheitern der StVG und StVO-Reform vor dem Bundesrat ist weiterhin eine Frage offen. Die nach den Spiel­räumen der Gemeinden bei Verkehrs­planung und ‑regelungen. Eine insofern inter­es­sante Vorschrift steht in dem berühmt-berüch­tigten § 45 StVO, nämlich im Absatz 1b Satz 1 Nr. 5. Darin steht, dass die Straßen­ver­kehrs­be­hörden auch die nötigen Maßnahmen zum Schutz der Bevöl­kerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unter­stützung einer geord­neten städte­bau­lichen Entwicklung treffen. In Absatz 1b Satz 2 ist weiter geregelt, dass unter anderem diese Maßnahmen im Einver­nehmen mit der Gemeinde angeordnet werden sollen.

Die Struktur des § 45 StVO ist dabei wie folgt:

  • § 45 Abs. 1 StVO ist als General­klausel formu­liert. Die Anwendung dieser General­klausel setzt das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraus, also nach der gängigen Definition eine Sachlage, die bei ungehin­derter Fortent­wicklung mit hinrei­chender Wahrschein­lichkeit in abseh­barer Zeit zu einer Beein­träch­tigung der straßen­ver­kehrs­recht­lichen Schutz­güter führt – also der  Sicherheit oder der Ordnung des Verkehrs. Typischer­weise werden in der Praxis zur Objek­ti­vierung der Gefah­renlage Unfall­sta­tis­tiken oder Verkehrs­be­ob­ach­tungen herangezogen.
  • Danach folgen in mehreren Absätzen spezi­ellere Maßnahmen zum Teil mit explizit ausge­wie­senen spezi­fi­schen Voraus­set­zungen dafür: sogenannte typisierte abstrakte Gefahren, wie eben auch die Gefahr für die „geordnete städte­bau­liche Entwicklung“.

Man sollte nun denken, dass diese abstrakten Gefahren, also etwa der Schutz der Bevöl­kerung vor Lärm und Abgasen oder eben auch die geordnete städte­bau­liche Entwicklung für sich stehen. Tatsächlich sieht die oberge­richt­liche Recht­spre­chung das anders: Die Gefahr für die straßen­ver­kehrs­recht­lichen Schutz­güter der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, gerade im Zusam­menhang mit der quali­fi­zierten Gefahr des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, wird zusätzlich als Voraus­setzung angesehen. Dies wurde letztes Jahr in einem Gutachten des Bundes­in­stituts für Bau‑, Stadt und Raumfor­schung (BBSR) über kommunale Verkehrs­planung proble­ma­ti­siert, das sich insofern auf einen Beschluss des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts stützt.

Zu welchen absurden Konse­quenzen dies führen kann, zeigt ein Fall, der vom Bayri­schen Verwal­tungs­ge­richtshof vor einigen Jahren entschieden wurde. Eine Gemeinde hatte an einer Straße, die die Gemeinde zunächst periphär berührt hatte, ein Wohngebiet geplant. Diese Straße wurde von Fahrzeugen des Durch­gangs­ver­kehrs häufig als Abkürzer benutzt, um die eigent­liche Ortsdurch­fahrt zu umgehen. Daher beschloss die Stadt, eine Geschwin­dig­keits­be­grenzung auf Tempo 30 anzuordnen. Dagegen erhob ein Anwohner der Straße Wider­spruch. Daraufhin beschloss der Stadtrat, das Tempo­limit beizu­be­halten. Der Landkreis half dem Wider­spruch jedoch ab.

Straßenmarkierung Tempo 30 mit zwei übereinander aufgebrachten Schrifttypen

Klaus Mueller, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons

Daraufhin erhob die Gemeinde Klage. Sowohl das Verwal­tungs­ge­richt Regensburg als auch der Bayrische Verwal­tungs­ge­richtshof (VGH) hielten die Klage zwar für zulässig, aber unbegründet. Zulässig sei die Klage, weil mögli­cher­weise die Planungs­hoheit der Gemeinde verletzt sei. Unbegründet sei sie, wie beide Gerichte überein­stimmend feststellen, nicht etwa, weil keine Gefah­renlage begründet sei. Vielmehr fehle es an einem städte­bau­lichen Verkehrskonzept.

Nun, der Fall ist zugegeben nicht mehr ganz taufrisch, über die Klage ist vom VGH 2011 entschieden worden. Inzwi­schen gab es besagten Beschluss des BVerwG, der *zusätzlich* zum städte­bau­lichen Verkehrs­konzept eine quali­fi­zierte Gefah­renlage anhand örtlicher Gegeben­heiten erfordert. Wie der Fall zeigt, macht das so keinen Sinn: Denn Gemeinden sollen auf Grundlage der Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie umfassend und präventiv planen können und nicht bloß anlass­be­zogen auf Gefahren reagieren. Die Gefah­renlage kann im Rahmen eines gesamt­haften Planungs­kon­zepts auch an einer anderen Stelle bestehen als an derje­nigen an der die Maßnahme ergriffen wird. Daher ist dem Kollegen Baumeister zuzustimmen, der in dem oben genannten Gutachten des BBSR unter Berück­sich­tigung des Art. 28 GG eine verfas­sungs­kon­forme Auslegung des § 45 StVO vorschlägt: Dann würde ein städte­bau­liches Konzept als Grundlage für die Anordnung ausreichen.

Ceterum censeo bzw tl;dr: Der § 45 StVO steckt nach zahllosen Detail­re­formen voll so tiefgrei­fender Wider­sprüche, dass er von Grund auf neu gefasst werden sollte. In der Zwischenzeit muss die Recht­spre­chung ihn verfas­sungs­konform auslegen. (Olaf Dilling)

2024-02-22T17:40:21+01:0022. Februar 2024|Allgemein, Kommentar, Rechtsprechung, Verkehr|

Reform der StVO: Ringen um Vision Zero

Bei der Reform der StVO ist aktuell noch Einiges in Bewegung. Vorgestern hat der Verkehrs­aus­schuss des Bundesrats einige Änderungs­emp­feh­lungen beschlossen. Am 24.11.2023 soll dann im Plenum abgestimmt werden. Bis dahin gibt es zwischen den Ländern und den betei­ligten Bundes­mi­nis­terien noch erheb­lichen Abstimmungsbedarf.

Denn vom Verkehrs­aus­schuss wurden gleich mehrere Änderungs­an­träge mehrheitlich empfohlen. Vor allem waren sich die Verkehrs­po­li­tiker der Länder weitgehend einig, dass die Verkehrs­si­cherheit nicht ins Hinter­treffen geraten darf und stärker betont werden solle.

In den Verwal­tungs­vor­schriften zur  StVO findet sich zwar bereits ein Verweis auf die „Vision Zero“ (keine Verkehrs­un­fälle mit Todes­folge oder schweren Perso­nen­schäden) als Grundlage aller verkehr­lichen Maßnahmen. Das hilft zwar, die Proble­matik in der Verwaltung stärker ins Bewusstsein zu rufen, ist aber in dieser Form nicht bindend für Gerichte. Das Straßen­ver­kehrs­recht gilt daher weiter als beson­deres Ordnungs­recht, so dass auf Abwehr konkreter Gefahren abgestellt wird. Der Gedanke der Prävention von abstrakten Gefahren gerät dabei ins Hintertreffen.

Der Verkehrs­aus­schuss empfiehlt nun, das Ziel von „null“ Verkehrs­toten und Schwer­ver­letzten ausdrücklich in die StVO aufzu­nehmen. Nur ein Bundesland, Brandenburg, stimmte gegen den Antrag.

Neben dieser Empfehlung fanden noch weitere Änderungs­vor­schläge Mehrheiten, beispiels­weise die Ermög­li­chung von Lücken­schlüsse zwischen zwei Tempo 30-Abschnitten bis auf eine Distanz von 1000 m (statt 500 m) zuzulassen, um häufige Tempo­wechsel zu vermeiden. Weiterhin gibt es nun die Empfehlung, die Regel­bei­spiele für schüt­zens­werte Einrich­tungen wie Schulen, Kinder­gärten und – nach dem aktuellen StVO-Entwurf – auch hochfre­quen­tierte Schulwege oder Spiel­plätze, in die Verwal­tungs­vor­schrift zu verlagern. Dies hätte den Vorteil, dass sie leichter geändert und angesichts der neuen unbestimmten Rechts­be­griffe (wie „Spiel­plätze“ oder „hochfre­quen­tierte Schulwege“) auch besser präzi­siert werden könnten.

Es sieht so aus, als könnte die Reform der StVO, die im Kabinetts­entwurf hinter den Erwar­tungen des Koali­ti­ons­ver­trags zurück­ge­fallen ist, nun doch größeres Innova­ti­ons­po­tential entfalten. Aller­dings hat das Bundes­ver­kehrs­mi­nis­terium offenbar schon signa­li­siert, dass bestimmte Änderungen nicht akzep­tiert würden. Bis zum Plenar­ent­scheidung des Bundesrats wird also noch viel verhandelt werden müssen. Wenn dabei am Ende mehr für die Sicherheit im Straßen­verkehr heraus­springt und die Kommunen größere Handlungs­spiel­räume erhalten, dann hat es sich gelohnt. (Olaf Dilling)

2023-11-10T12:41:49+01:0010. November 2023|Verkehr|

Freiwillig Tempo 30: Mehr Eigen­ver­ant­wortung im Verkehr?

An Tempo 30 scheiden sich weiterhin die Geister. Viele deutsche Städte und Kommunen fordern seit längerem mehr Freiheiten bei der eigen­ver­ant­wort­lichen Einrichtung von Tempo 30-Zonen und Anordnung strecken­be­zo­gener Tempo­limits. Die StVO hat das bisher verhindert, da die Anfor­de­rungen an Einschrän­kungen des Verkehrs regel­mäßig zu hoch sind. Jetzt kommt durch die inzwi­schen im Kabinetts­entwurf vorlie­gende Reform der StVO ein bisschen Bewegung ins Spiel, wenn auch nicht in dem Maße, das sich die Städte erhofft hätten.

Statt auf Verbote setzen Kritiker von Maßnahmen der Verkehrs­wende häufig auf Stich­worte wie Eigen­ver­ant­wortung und Mitein­ander im Verkehr. Aller­dings sind nun selbst noch die Appelle zu mehr Eigen­ver­ant­wortung ins Faden­kreuz von Verkehrs­be­hörden geraten. So gibt es aktuell einen Streit zwischen Bürgern, die auf einer Halbinsel am Bodensee mit Schildern an den Durch­gangs­verkehr appel­lieren, auf denen Freiwillig Tempo 30 zu lesen ist illus­triert durch ein scheren­schnitt­artig darge­stelltes Bild laufender Kinder. Das Landratsamt Konstanz sieht die StVO verletzt, vermutlich weil es davon ausgeht, dass gemäß § 33 Abs. 2 StVO die Schilder Verkehrs­zeichen gleichen oder mit ihnen verwechselt werden können.

Richtig überzeugend ist das nicht, denn es wird auf den Schildern wie gesagt ausdrücklich darauf hinge­wiesen, dass es um eine Auffor­derung zur „freiwil­ligen“ Beschränkung handelt. Im ländlichen Raum sind derartige private Auffor­de­rungen im Übrigen so verbreitet, dass ihre Bekanntheit fast voraus­ge­setzt werden kann. Eine Verwechslung ist daher selbst bei flüch­tiger Betrachtung eines unauf­merk­samen Fahrers eher unwahr­scheinlich. Insofern wird es spannend, wie der aktuell vor dem Verwal­tungs­ge­richt Freiburg anhängige Rechts­streit ausgeht. (Olaf Dilling)

2023-10-16T19:04:29+02:0016. Oktober 2023|Verkehr|