Zwei Fliegen mit einer Klappe: Die Agora stellt ihren Doppelbooster vor
Erst die Klimakrise, nun auch noch die Corona-Krise. Als gab es vorher nicht schon genug zu tun. Wer glaubt, jetzt aber mal schön langsam eins nach dem anderen, den belehrt das detaillierte Impulspapier der Agora Energiewende und Verkehrswende eines Besseren. Beides könne und müsse zusammengedacht werden. Nur so könne eine zukunftsfähige Lösung aussehen, die uns nicht geradewegs in die nächste (Klima-)Krise führe. Die Klimaneutralität müsse daher Leitmotiv der nun notwendigen Konjunkturprogramme sein.
Wie soll das in concreto aussehen?
Vorgeschlagen wird, dass der Staat 100 Mrd. Euro (ca. 3 % des BIPs Deutschlands) in die Hand nimmt und diese zielgerichtet einsetzt. Neben einer Absenkung der EEG-Umlage um 5 Cent pro Kilowattstunde zur Stärkung der Kaufkraft und Unterstützung des Mittelstandes (Kosten: 22 Mrd. Euro) benennt die Agora konkrete Maßnahmen in der Chemie-/Stahl-/Grundstoffindustrie (Kosten: 15 Mrd. Euro), der Autoindustrie (Kosten: 15 Mrd. Euro), der Bau- und Wärmewirtschaft (Kosten: 25 Mrd. Euro) sowie der Energiewirtschaft (Kosten: 3 Mrd. Euro). Da beide Krisen nur gemeinsam mit den europäischen Partnern bewältigt werden können, schlägt die Agora zudem vor, weitere 20 Mrd. Euro für europäische Maßnahme bereitzustellen.
Welche Maßnahmen genau für die klimaschutzpolitisch schon wegen ihres hohen Anteils besonders wichtige Bau- und Wärmewirtschaft sowie die Energiewirtschaft vorgeschlagen werden, wollen wir Ihnen kurz vorstellen:
# Serielle energetische Sanierung (10 Mrd. Euro): Die Bundesregierung soll für eine Laufzeit von 5 Jahren die Sanierung von 100.000 Wohneinheiten auf dem KfW-Standard 55 und besser ausschreiben und diese mit bis zu 100.000 Euro pro Wohnung fördern. Damit würde sie weit über den bisher im Entwurf des Gebäudenenergie-Gesetzes (GEG) als verbindlich vorgesehenen Standard hinaus fördern.
# Eine-Million-Wärmepumpen-Programm (5 Mrd. Euro): Die Bundesregierung soll die bestehende Förderung für die Umrüstung auf Wärmepumpen aufstocken. Die Umrüstung würde gefördert bis zu einer Obergrenze von 1 Mio. mit erneuerbarem Strom betriebenen Wärmepumpen.
# Sofortprogramm Grüne Fernwärme (5 Mrd. Euro): Die bestehenden Förderprogramme des Bundes für Wärmenetze sollen aufgestockt werden. Gleichzeitig soll ein Eigenkapitalfonds für Stadtwerke und andere Wärmenetzbetreiber geschaffen werden, sofern diesen Eigenkapital für entsprechende Investitionen fehlt.
# Energetische Sanierung öffentlicher Gebäude (5 Mrd. Euro): Der Bund soll die Sanierungsrate von Bundesbauten gegenüber dem Durchschnitt der letzten Jahre aufstocken. Zugleich würden Länder und Kommunen bei der energetischen Sanierung z.B. durch Absenkung des Kostenanteils der Kommunen gefördert.
# Abbau von Blockaden in der Energiewirtschaft: Hierzu zählt insbesondere die (nun endlich beschlossene) Abschaffung des 52 GW-Solardeckels, die Abschaffung der EEG-Umlage auf den Eigenverbrauch von Solarstrom bei Anlagen oberhalb von 10 KW Leistung, die Reduktion des Schutzradius um Drehfunkfeuer von 15 auf 10 Kilometer, die Befreiung kleiner Windparks von der Auktionspflicht, Zuschüsse für die Verlängerung der Lebensdauer von Windenergieanlagen, ein vereinfachtes Zulassungsverfahren für vergleichbare Ersatzanlagen, die ausgediente Anlagen ersetzen und in einer neuen Flächenkulisse nicht mehr genehmigungsfähig wären, die Erhöhung des Offshore-Windkraft-Ziels für 2030 auf mindestens 25 GW, und ein
# Intelligenzschub für Stromnetze (3 Mrd. Euro): Ein festgelegter, fixer Zuschuss für jeden intelligent gemachten Ortsnetztrafo und ein Sofort-Programm für Übertragungsnetze zur schnellen Schaffung zusätzlicher Stromtransportkapazitäten (Fabius Wittmer).
Wolf oder Kalk-Halbtrockenrasen – VG Gera, 5 E 67/20Ge
Eine Thüringer Wölfin, zuhause im Schutzgebiet „TÜP Ohrdruf-Jonastal“, hatte sich behördlich unbeliebt gemacht, weil sie 2019 in erheblichen Größenordnungen Schafe und Ziegen gerissen hatte. Die Behörde beschloss deswegen, das Tier zu „entnehmen“, vulgo abschießen zu lassen.
Bekanntlich geht von Widerspruch und Klage normalerweise eine aufschiebende Wirkung aus. Die Behörde fürchtete also, dass der Abschuss erst stattfinden könnte, wenn ein möglicherweise langwieriges Verfahren auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung beendet sein würde, und ordneten die sofortige Vollziehung an. Es sollte also erst geschossen und dann über die Rechtmäßigkeit dieses Abschusses nachgedacht werden.
Doch der Freistaat hatte die Rechnung ohne den Umweltverband gemacht: Der NaBu zog vor Gericht und focht nicht nur die Entnahmeentscheidung an, sondern auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO. Das angerufene Verwaltungsgericht (VG) Gera gab diesem Antrag am 20.02.2020 statt und stellte die aufschiebende Wirkung wieder her. Die Wölfin darf also erst geschossen werden, wenn der NaBu fertig geklagt hat und verloren haben sollte.
Nun sind Wölfe bekanntlich artenschutzrechtlich geschützt. Sie unterliegen einem in § 44 BNatSchG geregelten Tötungsverbot. Allerdings erlaubt § 45 Abs. 7 BNatSchG unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen von diesem Grundsatz. Von einer solchen Ausnahme ging das Land Thüringen hier aus. Sie beriefen sich nämlich nicht direkt auf den wirtschaftlichen Schaden der Schäfer, sondern argumentierten, dass die Schäfer aufgeben oder abwandern würden, wenn sie weiter finanzielle Schäden durch gerissene Schafe erleiden würden. Wenn die Schäfer verschwinden würden, würde dies aber dem Schutzgebietscharakter schaden, denn die Schafe seien erforderlich, um das größe Kalk-Halbtrockenrasen-Vorkommen in Thüringen zu bewahren. Dies schien der Behörde so dringend, dass unverzüglich zur Tat geschritten werden sollte, denn der Schaden für den Kalk-Halbtrockenrasen war offenbar so akut, dass ein unwiderbringlich toter Wolf dem gegenüber den Beamten nicht genauso schwer ins Gewicht zu fallen schien.
Dies überzeugte die Richter nicht. Sie wiesen darauf hin, dass es zwar möglich sei, dass die Maßnahme dem Kalk-Halbtrockenrasen-Vorkommen in Thüringen nutze, also geeignet sei, aber nicht hinreichend geprüft wurde, ob sie auch verhältnismäßig ist. Mit anderen Worten: Die Richter halten es für zumindest gut möglich, dass auch weniger einschneidendere Maßnahmen als der Abschuss den Kalk-Halbtrockenrasen genauso gut schützen können. Sie nannten etwa Zäune, Hunde und Pferche.
Was resultiert aus der Entscheidung für die Praxis? Im Ergebnis nicht viel. Auch die Richter in Gera sind davon überzeugt, dass es gute Gründe geben kann, einen Abschuss zu rechtfertigen. Aber etwas mehr Mühe als der Freistaat Thüringen mit ihrem Kalk-Halbtrockenrasen-Vorkommen muss eine Behörde sich schon geben, wenn sie sofort und ohne vorherige gerichtliche Prüfung einem geschützten Tier ans Leder will (Miriam Vollmer).
Die Mini-EEG-Novelle und der ganz große Wurf
Manchmal ist der Gesetzgeber schnell. Am gestrigen Donnerstag passierte die Streichung des Bürgerenergiegesellschaftsprivilegs, an Ausschreibungen für Windkraft an Land auch ohne vorherige Genehmigungserteilung teilzunehmen, Nachweiserleichterungen für die besondere Ausgleichsregelung und die Verlängerung der Projektrealisierungsfristen mit schon erfolgtem Zuschlag um sechs Monate, den Bundestag. Heute beschloss dann auch der Bundesrat die Miniaturnovelle.
Interessanter als die Frage, was diese Novelle hergibt, ist allerdings die Frage, was der Gesetzgeber nicht beschlossen hat: Obwohl man sich schon seit dem letzten September zu einer Aufhebung des Solardeckels bei 52-GW bekennt, hat der Gesetzgeber es trotz eines ausdrücklichen Antrags der GRÜNEN unterlassen, den Solardeckel aufzuheben. Ursache für diese Ablehnung: Die Union will den Solardeckel nur aufheben, wenn die SPD im Gegenzug Zugeständnisse bei der Abstandsregelung für Windkraftanlagen macht. Diese würden im Ergebnis dazu führen, dass der Ausbau der Windkraft mindestens stark abflacht, wenn nicht sogar zum Erliegen kommt. Die Unionsfraktionen begründen das mit mangelnder Akzeptanz bei den Bürgern und Belangen des Naturschutzes, vor allem des Vogelschutzes.
Diesen Trippelschritten beim Ausbau der Erneuerbaren Energien steht allerdings auf der anderen Seite ein echter Umschwung bei der Frage des Finanzierungsmechanismus gegenüber. Nach der „Agora Energiewende“, die ein groß angelegtes Maßnahmenpaket für klimafreundliches Wirtschaftswachstum vorgelegt hat, hat sich mit der „Stiftung Umweltenergierecht“ ein weiterer der im Umweltbereich einflussreichen Think Tanks im Tagesspiegel Background zu Wort gemeldet. Die Agora will die EEG-Umlage um 5 ct. senken. Die Stiftung Umweltenergierecht plant, diese ganz abzuschaffen und den Finanzierungsmechanismus des EEG damit grundlegend zu ändern. In beiden Fällen ist klar: Das EEG würde ganz oder teilweise zur Beihilfe, die Notifizierung durch die Europäische Kommission wäre unumgänglich (so die Stiftung Umweltenergierecht schon im Januar).
Warum ist die Absenkung trotz dieses dann notwendigen Zusatzaufwandes richtig? Die EEG-Umlage leidet unter einem sozusagen optischen Fehler, der mit dem zunehmendem Anteil Erneuerbarer Energien immer sichtbarer wird. Die EEG-Umlage deckt die Differenz zwischen dem Börsenstrompreis und der Summe der Förderungen nach dem EEG ab. Das bedeutet, dass sie zwangsläufig dann steigt, wenn der Strompreis niedrig ist. Und der Strompreis ist dann niedrig, wenn die Nachfrage nach koventioneller Energie niedrig ist, weil entweder besonders viel Erneuerbarer Strom erzeugt wird oder die Nachfrage niedrig ist, wie aktuell in der Pandemie.
Für den Bürger entsteht so aber ein letztlich irreführender Effekt. Er sieht einen niedrigen Börsenpreis. Und er sieht eine hohe EEG-Umlage. Ohne weitere Kenntnis des Mechanismus muss er annehmen, er könnte seinen gesamten Strombedarf auf dem Niveau des „billigen“ Strompreises decken, wäre nur das verflixte EEG nicht da. Dass der Börsenpreis für Strom nur deswegen so niedrig ist, weil es das EEG gibt, sieht er oft aber nicht. Das schafft ein Akzeptanzproblem. Zudem ist es auch jenseits solcher politischen Aspekte schwer denkbar, wie der Umlagemechanismus eigentlich noch sinnvoll aussehen sollte, wenn irgendwann wirklich nahezu 100% erneuerbar erzeugt wird. Kurzfristig hätte die Absenkung der EEG-Novelle durch Steuermittel einen weiteren positiven Effekt, weil sie die Kaufkraft erhöhen würde, und zwar einerseits überproportional bei sozial Schwachen, die prozentual mehr Energiekosten haben als wohlhabende Haushalte, andererseits bei der Industrie, die angesichts weltweiter Nachfragerückgänge eine solche Maßnahmen gerade auch gut brauchen kann (Miriam Vollmer)
Fliegen vs. Strom erzeugen: Zu VG Koblenz, 4 K 1139.19.KO
Eine interessante, wenn auch nach einigen ähnlichen Entscheidungen eher nicht überraschende, Entscheidung hat kürzlich am 30.04.2020 das VG Koblenz getroffen (4 K 1139/19.KO): Im zugrunde liegenden Sachverhalt wollte ein Unternehmen drei Windkraftanlagen errichten. Leider kollidierte dieser Plan mit der Platzrunde eines Flugplatzes, also dem Raum für das standardisierte An- und Abflugverfahren. Der Vorhabenträger erhielt aus diesem Grunde keine Zustimmung nach § 14 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG).
Ein Antrag auf Änderung der Platzrunde bliebt ebenso erfolglos wie das Widerspruchsverfahren. Auch vorm Verwaltungsgericht konnte das Unternehmen sich nun nicht durchsetzen.
Was relativ selten vorkommt: Die Klage scheiterte schon auf Ebene der Zulässigkeit. Es fehlte hier nach Ansicht der Richter an der erforderlichen Klagebefugnis, also der schieren Möglichkeit einer Rechtsverletzung. Begründung des Gerichts: Das Unternehmen habe kein subjektives öffentliches Recht auf seiner Seite. Die Platzrundenführung sei bestandskräftig. Einen Anspruch auf Neubescheidung vermittele auch § 22 LuftVO nicht. Denn dieser beziehe sich nur auf Gefahren für den Luftverkehr und komme deswegen nicht jemanden zugute, der nicht fliegen, sondern Strom erzeugen wolle. Überhaupt schütze die Norm nur das abstrakte Rechtsgut der Sicherheit des Luftverkehrs, nicht den konkreten von Platzrunde betroffenen Einzelnen.
Damit verfestigt sich eine Rechtsprechung, die gleichwohl nicht überzeugt. Es mag sein, dass die luftfahrtrechtliche Regelung auf den Flugverkehr als alleinige Nutzerin des Luftraums zugeschnitten ist. Doch inzwischen stellt die Windkraft eine Nutzung der Luft dar, die – anders als Sportflüge – dem Allgemeinwohl in Gestalt der Umweltfreundlichkeit und Versorgungssicherheit der Energieerzeugung dienen. Dass hier kein Ausgleich vorzunehmen sei, ist im Ergebnis nicht überzeugend und entspricht auch nicht dem sonstigen Umgang mit Nutzungskonkurrenzen um natürliche Ressourcen wie etwa Boden oder Wasser (Miriam Vollmer).
Klagende Friseurin: Keine Entschädigung für Verdienstausfall
Ab und zu bekamen wir in den letzten Wochen Anfragen von Gastronomen oder Friseuren. Mit der Frage, ob es über die Soforthilfe hinaus nicht auch einen Anspruch auf Entschädigung gäbe. Denn immerhin – und hier mussten wir den potentiellen Mandanten recht geben – haben sie in der allgemeinen Notlage ein ganz besonderes Opfer gebracht. Denn in den meisten Bundesländern sind die Gaststätten und Friseursalons mindestens seit Ende März geschlossen und machen erst jetzt nach und nach wieder auf. Selbst wenn die Betriebe von den 9.000 Euro Soforthilfe profitieren konnten – in vielen Fällen deckte das die Schäden nur zum Teil ab. Außerdem machte vielen Selbständigen die Perspektivlosigkeit zu schaffen. Lange Zeit war unklar, ob und wann sie wieder öffnen könnten.
So richtig große Hoffungen konnten wir den Anrufern in der Regel dennoch nicht machen. Denn die Gesetzeslage war einigermaßen klar: Nach dem Infektionsschutzgesetz (IfSG) gibt es zwar Entschädigungsregeln. Diese Regeln wollen aber alle nicht so recht auf den Fall passen, um den es den meisten Betroffenen ging:
Zwar ist in § 56 Abs. 1 IfSG ein Entschädigungsanspruch ausdrücklich geregelt. Allerdings setzt dieser – wie wir bereits berichteten – voraus, dass ein Erwerbstätiger seinem Beruf nicht mehr nachgehen kann, weil gegen ihn eine Maßnahme „als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern“ verhängt wurde. Diese Maßnahmen, insbesondere die Quarantäne oder ein berufliches Tätigkeitsverbot, sind in §§ 28 ff IfSG geregelt.
In der Mehrzahl der Fälle war dies aber gerade nicht der Fall. Es ging vielmehr um allgemeine Präventionsmaßnahmen, die auf Rechtsverordnungen nach § 32 Satz 1 IfSG beruhen und sich an sogenannte „Nichtstörer“ richten. Es geht also allgemein Betreiber von Gaststätten oder Friseursalons, auch wenn sie nicht konkret im Verdacht einer Infektion stehen. Hier greift § 56 IfSG nicht. Auch die weiteren Absätze des Paragrafen geben nichts her, da sie alle auf den Voraussetzungen des anspruchsbegründenden ersten Absatzes beruhen und nur weitere Bedingungen und den Umfang des Anspruchs formulieren.
Dies wurde Ende letzten Monats auch in einem Eilverfahren vor dem Landgericht (LG) Heilbronn bestätigt. Das LG setzt sich auch mit einem etwas entlegenerem Anspruch aus dem Staatshaftungsanspruch auseinander. Dem sogenannten Sonderopfer. Ein zu entschädigendes Sonderopfer besteht dann, wenn eine rechtmäßige hoheitliche Maßnahmen zu atypischen und unvorhergesehenen Nachteilen beim Eigentümer führten, die unzumutbar sind. Könnte also auf den ersten Blick passen.
Allerdings hat das LG dazu ausgeführt, dass zum einen für das Sonderopfer das Element fehlen würde, dass die Klägerin in dem zu entscheidenden Fall, eine einzelne Friseurin, gegenüber anderen Betrieben besonders benachteiligt sei. Außerdem seien ihre aufgrund der Salonschließung entgangenen Gewinne nicht vom Schutz des Eigentumsrecht umfasst.
Im Ergebnis bleibt die Entscheidung nicht richtig befriedigend. Zumal auch die Soforthilfen auf unklarer rechtlicher Grundlage beruhen. Nun, vielleicht schafft es der Gesetzgeber, bis zur nächsten epidemiebedingten Schließung, eine ausgewogenere Regelung auf den Weg zu bringen (Olaf Dilling).
Wie kommen die eigentlich darauf? – Warum Karlsruhe über Europarecht entscheidet
Zum Urteil des BVerfG vom 5.05.2020
2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am vergangenen Dienstag über das Anleihenkaufprogramm PSPP der Europäischen Zentralbank (EZB) entschieden und dieses für – zumindest vorübergehend – unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Genauer gesagt hat das BVerfG festgestellt, dass Bundestag und Bundesregierung gegen das Demokratieprinzip verstoßen, da sie es unterlassen habe, geeignete Maßnahmen gegen das PSPP der EZB zu ergreifen. Zugleich stellte sich das BVerfG damit erstmalig gegen ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH).Wie aber kommt das BVerfG dazu, überhaupt über ein EU-Programm zu entscheiden?
Tatsächlich ist die Entscheidung des BVerfG durchaus Teil und vorläufiger Höhepunkt einer seit einigen Jahren andauernden Auseinandersetzung zwischen dem BVerfG und dem EuGH. Ursprung dessen war die Aussage des damaligen Präsidenten der EZB Mario Draghi im Jahre 2012, „to do whatever it takes to preserve the euro.“ Als Reaktion auf die Eurokrise kündigte er an, dass die EZB „innerhalb [ihres] Mandates alles Erforderliche tun werde, um den Euro zu erhalten.“ Hierzu sollten unter bestimmten Voraussetzungen in unbegrenzter Höhe Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten von dem Eurosystem erworben werden können.
Das Eurosystem besteht aus der EZB sowie den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, welche den Euro als gemeinsame Währung haben.
Die Ankündigung dieses sog. Outright-Monetary-Programms (OMT-Programm) sollte sodann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG werden. Die Beschwerdeführer waren nämlich der Ansicht, dass die Ankündigung des OMT-Programmes nicht mehr von dem Mandat der EZB, d.h. Währungspolitik zu betreiben, gedeckt sei. Zudem würde es gegen das im Unionsrecht geltende Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung (Art. 123 AEUV) verstoßen. Unter dem Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung ist – vereinfacht gesagt – das Verbot zu verstehen, dass weder die EZB noch die nationalen Zentralbanken den Mitgliedstaaten Kredite gewähren dürfen.
Historisch bedeutsam an diesem Verfahren war, dass das BVerfG das erste Mal dem EuGH eine Rechtsfrage zur vorherigen Entscheidung vorlegte. Das BVerfG versuchte dem EuGH in seinem Vorlagebeschluss zwar mit eindrücklichen Worten klar zu machen, dass es das OMT-Programm als unionsrechtswidrig ansieht, schloss sich jedoch letztendlich dem EuGH an, nachdem dieser das OMT-Programm der EZB für mit dem Unionsrecht vereinbar erklärt hatte.
Dem Urteil des BVerfG von vergangenem Dienstag liegt ein ähnlicher Sachverhalt zu Grunde. Auch hier hatte sich das BVerfG letztendlich wieder mit der Frage zu beschäftigen, ob und unter welchen Voraussetzungen die EZB ein Staatsanleihenkaufprogramm beschließen darf, ohne dabei gegen Unionsrecht zu verstoßen. Diesmal ging es allerdings nicht um das OMT-Programm, sondern um das sog. Public Sector Asset Purchase Programme (PSPP), im Rahmen dessen das Eurosystem auf Grundlage eines Beschlusses der EZB unter bestimmten Bedingungen vor allem Staatsanleihen aber auch andere Schuldtitel kauft.
Auch in dem jetzigen Verfahren hatte das BVerfG zunächst den EuGH angerufen und um Klärung der unionsrechtlichen Fragen gebeten. So wollte das BVerfG, wie schon im OMT-Verfahren, insb. wissen, ob das Anleihenkaufprogramm der EZB die Kompetenz der EZB überschreite und ob es gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoße. Auch in dem diesem Urteil vorausgegangenen Vorlagebeschluss machte das BVerfG deutlich, dass es das jetzige PSPP der EZB für unionsrechtswidrig hält.
Der Europäische Gerichtshof kam jedoch wieder zu dem Schluss, dass das Anleihenkaufprogramm der EZB kompetenzgemäß ist und auch nicht gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung verstößt.
“Same procedure as last time” konnte man bis hierhin denken. Allerdings entschied das BVerfG nun entgegen den Ausführungen des EuGHs, dass das PSPP – zumindest teilweise – „offensichtlich“ unionsrechtswidrig und damit auch unvereinbar mit dem Grundgesetz sei. Bundestag und Bundesregierung hätten es unterlassen, geeignete Maßnahmen gegen das PSPP zu ergreifen.
1. Prozessualer Hintergrund der Entscheidung
Wie kommt es dazu, dass ein deutsches Verfassungsgericht – abweichend vom an sich zuständigen EuGH – über die Unionsrechtmäßigkeit von Handlungen europäischer Organe im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde, die an sich für die Überprüfung von Grundrechtsverletzungen vorgesehen ist, entscheidet?
Entsprechend der Europäischen Verträge ist allein der Europäische Gerichtshof für die Auslegung von Unionsrecht zuständig (Art. 267 AEUV). So wird gewährleistet, dass das Unionsrecht in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewendet wird und letztendlich kein Flickenteppich dadurch entsteht, dass jeder Mitgliedstaat das Unionsrecht anders interpretiert. Die Urteile des EuGHs sind daher auch für die nationalen Gerichte bindend. Dies erkennt das BVerfG auch grundsätzlich an und betont daher ausdrücklich den Ausnahmecharakter der jetzigen Entscheidung.
Wie ist es vor diesem Hintergrund möglich, dass das BVerfG in seiner PSPP-Entscheidung letztendlich doch Unionsrecht abweichend vom Europäische Gerichtshof auslegt? Das BVerfG bedient sich hier einer besonderen Konstruktion, die es bereits in seinem Maastricht-Urteil im Jahre 1993 entwickelt hat. Das Unionsrecht gilt in Deutschland aufgrund des Zustimmungsgesetzes des Deutschen Bundestages zu den Europäischen Verträgen. Der Bundestag hat damit der Europäischen Union und ihren Organen die in den Europäischen Verträgen niedergelegten Kompetenzen übertragen und dadurch zugleich ermöglicht, dass das Unionsrecht auch in Deutschland ohne weiteres gilt. Dies sei aufgrund des in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG niedergelegten Demokratieprinzips allerdings nur zulässig, solange die Kompetenzen von vornherein festgelegt sind. Der Bundestag als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ müsse alle wesentlichen Entscheidungen selbst treffen und dürfe daher nicht seine Entscheidungsbefugnisse derart auf die Europäischen Organe übertragen, dass diese sich selber weitere Kompetenzen geben können. Der Europäischen Union und ihrer Organe darf daher keine sog. Kompetenz-Kompetenz zustehen, d.h. die Kompetenz sich eigene Kompetenzen zu geben. Agieren die Organe der EU offensichtlich außerhalb ihrer Kompetenzen, so ist deren Handeln nicht mehr von der ursprünglichen Kompetenzübertragung durch den Bundestag gedeckt und kann daher auch keine innerstaatliche Wirkung beanspruchen.
Aufgrund dessen behält sich das BVerfG vor, zu prüfen, ob die Organe der Europäischen Union die ihr in den Verträgen eingeräumte Befugnisse offensichtlich überschreiten (sog. ultra-vires Kontrolle). Denn dann läge letztendlich ein Verstoß gegen das in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG verankerte Demokratieprinzip vor. Über diese Konstruktion ist es dem BVerfG, das an sich nur die Vereinbarkeit von Rechtsakten mit Verfassungsrecht prüfen kann, im Endeffekt möglich, sich auch – als Vorfrage – mit der Auslegung von Unionsrecht zu beschäftigen.
Damit dies auch im Rahmen der Verfassungsbeschwerde rügefähig ist, bedient sich das BVerfG einer weiteren Konstruktion. Im Rahmen der Verfassungsbeschwerde sind nämlich nur Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte rügefähig. Beschwerdebefugt sind die Beschwerdeführer vorliegend aus dem grundrechtsgleichen Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG. Das Wahlrecht umfasst – vereinfacht gesagt – auch das Recht, dass der Bundestag noch etwas Wesentliches zu sagen hat. Daher ist das Wahlrecht auch dann verletzt, wenn der Bundestag der Europäischen Union die Kompetenz-Kompetenz übertragen würde bzw. die Organe offensichtlich außerhalb ihrer Zuständigkeiten handeln.
Auch hinsichtlich des mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Gegenstandes bedarf es einer gewissen Konstruktion. Der Beschluss der EZB über das PSPP kann nämlich nicht unmittelbar Gegenstand der Entscheidung des BVerfG sein, da Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde nur Akte der deutschen öffentlichen Gewalt sein können. Rechtsakte von Organen der Europäischen Union sind daher unmittelbar kein tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde. Unmittelbarer Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist vorliegend vielmehr das Unterlassen von Bundestag und Bundesregierung, geeignete Maßnahmen gegen das PSPP zu ergreifen. Der Beschluss der EZB über das PSPP wird damit – zulässigerweise – mittelbar Gegenstand der Verfassungsbeschwerde.
2. Inhalt der Entscheidung
Aufgrund dieser rechtlichen Konstruktionen war es dem BVerfG sodann nur möglich von der Entscheidung des EuGHs abzuweichen, wenn es das Urteil des Gerichtshofs zunächst selbst als offensichtlich ultra-vires einstuft. Die Auslegung der Verträge seitens des EuGH müsse dafür „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar[…] und daher objektiv willkürlich“ sein.
Obwohl das BVerfG betont, gegen die Entscheidung des EuGHs erhebliche Bedenken zu haben, erklärt es die Entscheidung des Gerichtshofs lediglich in einem Punkt für ultra-vires. Dies liegt an dem zuvor skizzierten Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichts. Denn bloße rechtliche Bedenken reichen nicht aus. Es bedarf einer „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbaren“ Auslegung.
Die Frage, ob die EZB durch ihr Staatsanleihenkaufprogramm PSPP gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt, also letztendlich den Mitgliedstaaten hierdurch Kredite gewährt werden, sieht das BVerfG zwar kritisch, lässt aber letztendlich die Auslegung des Gerichtshofs gelten und sieht hierin keine offensichtliche Kompetenzüberschreitung des Gerichtshofs.
Lediglich die Entscheidung des EuGHs, dass die EZB im Rahmen ihrer Kompetenzen gehandelt habe, sieht das BVerfG bzgl. eines Teilaspekts – nämlich der Verhältnismäßigkeitsprüfung – als offensichtlich ultra-vires.
Nach den Europäischen Verträgen ist die EZB nur dazu berechtigt, währungspolitische Maßnahmen zu ergreifen. Für wirtschaftspolitische Maßnahmen sind weiterhin die Mitgliedstaaten zuständig. Die EZB darf lediglich die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten unterstützen. Ob das Kaufen von Staatsanleihen aufgrund seiner wirtschaftspolitischen Effekte noch als Währungspolitik angesehen werden kann, ist auch unter Ökonomen äußerst umstritten. Der EuGH gewährt der EZB aufgrund ihrer Unabhängigkeit und der darin zum Ausdruck kommenden ökonomischen Expertise daher auch einen weiten Beurteilungsspielraum im Hinblick auf die Qualifizierung der Maßnahme. Letztendlich billigte der EuGH somit auch das Anleihenkaufprogramm, da es – entsprechend der Beurteilung der EZB – primär den Zweck habe, die Inflationsrate bei ca. 2 % zu halten. Bei der Gewährleistung einer stabilen Inflationsrate handelt es sich, was unstrittig ist, um einen währungspolitischen Zweck.
Im Rahmen der Kompetenzausübung ist jedoch nach den Europäischen Verträgen (Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 4 EUV) auch die Verhältnismäßigkeit zu wahren. D.h. „die Handlungen der Organe [müssen] geeignet [sein], die mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele zu erreichen, und [dürfen] nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung dieser Ziele geeignet und erforderlich ist.“
Diese Prüfung habe der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil in einer „methodisch nicht nachvollziehbare[n]“ Art und Weise vorgenommen, urteilte das BVerfG am vergangenen Dienstag, sodass das Urteil des Gerichtshofs in diesem Punkt offensichtlich ultra-vires sei.
Der Europäische Gerichtshof habe zwar eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommen, allerdings klammere der Gerichtshof hierbei die tatsächlichen (wirtschaftspolitischen) Wirkungen des PSPP aus. Damit fehle es an einer an sich erforderlichen Abwägung des währungspolitisch verfolgten Ziels der Preisstabilität (Inflationsrate bei ca. 2 %) mit den tatsächlichen wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP. Dies sei methodisch nicht mehr vertretbar, da so der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz letztendlich ins Leere laufen würde.
Da das BVerfG bzgl. dieses Teilaspektes das Urteil des EuGHs für ultra-vires erklärt hat, konnte das Verfassungsgericht in einem zweiten Schritt prüfen, ob das PSPP der EZB tatsächlich nicht der von ihm geforderten Verhältnismäßigkeitsprüfung standhält. Das BVerfG kommt hier zu dem Schluss, dass es die Verhältnismäßigkeit nicht abschließend prüfen kann, da die EZB, soweit ersichtlich, überhaupt keine Abwägung vorgenommen habe. Es läge ein Abwägungs- und Darlegungsausfall vor, da die EZB sich nicht erkennbar mit einer Abwägung des währungspolitischen Zieles mit den mit dem PSPP zwangsläufig verbundenen wirtschaftspolitischen Auswirkungen auseinandergesetzt habe.
Wegen dieses Abwägungs- und Darlegungsausfalls sei daher auch das Anleihenkaufprogramm PSPP der EZB – zumindest vorübergehend – offensichtlich ultra-vires und damit verfassungswidrig.
Da das BVerfG kein Unionsrecht für nichtig erklären kann und auch keine Unionsorgane zu irgendwelchen Handlungen verpflichten kann, hat die Feststellung der Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz lediglich für deutsche Staatsorgane unmittelbare – und damit überschaubare – Folgen. Der Verstoß gegen das Grundgesetz liegt daher auch gerade in dem pflichtwidrigen Unterlassen von Bundestag und Bundesregierung, geeigneten Maßnahmen gegen die fehlende Verhältnismäßigkeitsprüfung seitens der EZB ergriffen zu haben. Folglich werden Bundestag und Bundesrat verpflichtet, soweit möglich auf die EZB einzuwirken, eine entsprechende Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen. Die deutsche Bundesbank hat die Beschlüsse der EZB, an welche sie normalerweise selbst bei einer Kollision mit nationalem Recht gebunden ist, unangewendet zu lassen und darf nicht an deren Umsetzung und Vollzug mitwirken. Dies gelte aber nur dann, wenn die EZB nicht innerhalb von drei Monaten die erforderliche Abwägung nachholt. Das BVerfG gewährt der EZB insoweit eine Frist zur Heilung des vorgefundenen Verstoßes. Dass die EZB innerhalb von drei Monaten eine entsprechende Abwägung nachliefern wird, ist zu erwarten. Abzuwarten bleibt allerdings, ob dem Verfassungsgericht die Abwägung genügen wird, wenn es erneut zur Überprüfung angerufen werden sollte.
3. Unmittelbare Folgen des Urteils
Mit der Entscheidung von vergangenem Dienstag hat das BVerfG erstmalig eine Entscheidung des EuGHs partiell für ultra-vires erklärt und damit die grundsätzlich bestehende Bindungswirkung des vorangegangenen Urteils des EuGHs teilweise verneint. Es hat damit zum ersten Mal tatsächlich von den in seiner Maastricht-Entscheidung aufgestellten Grundsätzen für die Unbeachtlichkeit von Unionsrecht Gebraucht gemacht.
Der Europäische Gerichtshof hat auf das Urteil des BVerfG mit einer knappen und nüchternen Pressemitteilung reagiert, in welcher er auf die Bindungswirkung von Urteilen des EuGHs für nationale Gerichte hinweist. Nur so werde „die Gleichheit der Mitgliedstaaten in der von ihnen geschaffenen Union gewahrt.“ Die Europäische Kommission prüft zudem momentan, ob sie diesbezüglich rechtliche Schritte gegen Deutschland, wie zum Beispiel ein Vertragsverletzungsverfahren, einleiten wird (Fabius Wittmer).