Der lange Weg zur TA Abstand
Die Wege des Gesetzgebers sind manchmal unergründlich: Einige Gesetze werden innerhalb von Tagen durchgeprügelt. Andere, nicht weniger relevante Regelwerke lassen dagegen auf sich warten. Diesmal sprechen wir aber nicht über das Gebäudeenergie-Gesetz (GEG) oder die TA Luft. Sondern über die TA Abstand.
Wir erinnern uns (und haben 2018 schon einmal den damaligen Stand erläutert): Der im Zuge der Umsetzung der Seveso III-Richtlinie (2012/18/EU) neu formulierte § 3 Abs. 5c BImSchG definiert den „Abstand“ zwischen den potentiell gefährlichen Betriebsbereichen – z. B. einer explosionsgefährdeten Fabrik – und den Schutzobjekten – z. B. ein Flughafen – so kompliziert, dass die Praxis allein mit dieser Definition komplett überfordert sein dürfte:
„Der angemessene Sicherheitsabstand im Sinne dieses Gesetzes ist der Abstand zwischen einem Betriebsbereich oder einer Anlage, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs ist, und einem benachbarten Schutzobjekt, der zur gebotenen Begrenzung der Auswirkungen auf das benachbarte Schutzobjekt, welche durch schwere Unfälle im Sinne des Artikels 3 Nummer 13 der Richtlinie 2012/18/EU hervorgerufen werden können, beiträgt. Der angemessene Sicherheitsabstand ist anhand störfallspezifischer Faktoren zu ermitteln.“
Wie die Sache mit dem Abstand praktisch aussehen soll, sollte deswegen eine TA Abstand regeln, um die Abstandserlasse der Länder und den Leitfaden 18 der Kommission für Anlagensicherheit (KAS) endlich zugunsten einer verbindlichen und bundeseinheitlichen Regelung abzulösen. Diese war eigentlich noch für 2019 geplant, verzögert sich aber mindestens bis ins erste Quartal 2020. Immerhin, einen ersten noch als ganz vorläufig gehandelten Diskussionsentwurf aus dem Sommer gibt es bereits:
# Wo Abstände bereits per Bauleitplanung festgelegt wurden, bleibt es dabei. Das ist überzeugend, denn diese genießen Bestandskraft. Dies soll aber auch für städtebauliche Entwicklungskonzepte gelten. Alle anderen Abstände müssen neu berechnet werden.
# Beim Kreis der Schutzobjekte, der schon im Vorfeld heftig diskutiert wurde, sind nun für viele Schutzobjekte gesonderte Betrachtungen vorgesehen, die den gutachterlichen Aufwand und die Rechtsunsicherheit steigern dürften.
# Es soll ein Mindestabstand um Betriebsbereiche von 100 Metern und ein maximaler Abstand von 2.000 Metern gelten. Für bestimmte gewässergewährende Stoffe reicht ein Schutzkonzept.
# Nachdem im Vorfeld viel über pauschale Berechnungsmethoden diskutiert wurde, ist aktuell eine Gefahrenpotenzialberechnung vorgesehen. Dies soll auch für entstehende Stoffe gelten, also solche Stoffe, die sich mindestens zu 10 % innerhalb von 30 Sekunden in andere Stoffe umwandeln.
Aktuell gibt es damit noch viel Diskussionsstoff, vor allem zum Umgang mit bereits berechneten Abständen. Angekündigt ist ein fertiger Entwurf für das erste Quartal 2020 (Miriam Vollmer).
Emissionshandel: Neuigkeiten für die Änderung von Überwachungsplänen
Es gibt Neuigkeiten: Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) hat mit Ansage ihre Verwaltungspraxis über die Änderungen von Überwachungsplänen, also den Erfassungsmethoden für die Anlagenemissionen emissionshandelspflichtiger Anlagen, geändert. Heute erreichte die Mitteilung, wie die mit der Überwachung des Emissionshandels betraute Behörde künftig vorgehen will, per E‑Mail die Betreiber:
Während es bisher üblich war, Änderungen des Überwachungsplans erst nach dem Änderungszeitpunkt anzuzeigen und eine Genehmigung hierfür einzuholen, soll künftig so frühzeitig eine Änderung der Genehmigung beantragt werden, dass die Genehmigung noch vor der Umsetzung ergehen kann. Rückwirkend genehmigt wird, wenn zwar vor Umsetzung beantragt, aber nicht rechtzeitig genehmigt wird. Genehmigungen für scho ´n umgesetzte Änderungen werden künftig restriktiv gehandhabt und ergehen wohl nur noch, wenn ansonsten die Berichterstattung verfälscht wird, ansonsten nur noch mit Wirkung für die Zukunft.
Was bedeutet das nun für die Betreiber emissionshandelspflichtiger Anlagen? Sie müssen alle Arten von Änderungen weniger hemdsärmelig handhaben als bisher. Insbesondere muss künftig mehr Zeit vor der Umsetzung von Änderungen eingeplant werden. Betreiber werden also weniger flexibel. Auf keinen Fall sollten Unternehmen die Änderung auf die leichte Schulter nehmen: Im schlimmsten Fall werden Daten falsch erfasst, und Emissionsberichte deswegen auf rechtlich fehlerhafter, weil nicht ordnungsgemäß genehmigter Basis erstellt. Zwar sind mit Minderabgaben wegen fehlerhafter Emissionsberichte keine Strafzahlungen nach § 30 Abs. 1 TEHG (mehr) verbunden. Aber vorsätzlich fehlerhafte Emissionsberichte können bis zu 500.000 EUR Bußgeld nach sich ziehen (§ 32 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 TEHG), verspätet eingereichte Überwachungspläne immerhin noch mit bis zu 50.000 EUR Bußgeld sanktioniert werden (§ 32 Abs. 3 Nr. 4 TEHG). Selbst wenn dieser Rahmen nicht ausgeschöpft wird: Das langwierige und belastende Verfahren sollte jeder Betreiber tunlichst vermeiden (Miriam Vollmer).
Umweltrecht: Verbandsklagerecht gegen Verlängerungsbescheid (BVerwG 7 C 28.18)
Das Völkerrecht gilt in weiten Kreisen als eine Materie schöner, aber weitgehend wirkungsloser Worte. Dass dieses Vorurteil nicht – oder zumindest nicht immer – gilt, zeigt die Århus-Konvention aus 1998, die einen Standard für den Zugang zu Umweltinformationen und den Gerichtszugang in Umweltangelegenheiten regelt. Die Umsetzung der Konvention in der Richtlinie 2003/35/EG und die Umsetzung im deutschen Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) haben die Karten in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren rund um Umweltfragen komplett neu gemischt. Dies zeigt einmal mehr ein Verfahren, das das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) kurz vor Weihnachten, am19.12.2019, entschieden hat (BVerwG 7 C 28.18, bisher liegt nur die PM vor).
In dem Verfahren ging es um die immissionschutzrechtliche Genehmigung für die Änderung einer Geflügelmastanlage in Sachsen-Anhalt. Diese sollte von 39.900 auf 173.200 Tierplätze erweitert werden. Die Genehmigungsbehörde erteilte den beantragten Bescheid, hielt eine FFH-Verträglichkeitsprüfung (also eine artenschutzrechtliche Untersuchung) für unnötig, und ordnete gleichzeitig an, dass die Genehmigung erlöschen sollte, wenn der Antragsteller sie bis zum 31.01.2016 nicht nutzen würde. Später verlängerte er die Frist mit Bescheid vom 15.09.2016 bis zum 31.01.2018 und mit einem weiteren Verlängerungsbescheid vom 04.05.2018 bis zum 31.01.2020.
Hiergegen wandte sich ein Umweltverband. Zum einen griff er die Genehmigungserteilung selbst an. Zum anderen wandte er sich gegen die mehrfachen Verlängerungsbescheide.
Der Rechtsstreit rund um die eigentliche Genehmigung ist – wie in solchen Verfahren üblich – ausladend. Die Frage, ob und wie die Knoblauchkröte und der europäische Maulwurf unter dem gigantischen Hühnerstall leiden, ist eher etwas für den Conaisseur. Dass der klagende Umweltverband sich gerichtlich gegen den auf der Annahme, trotz Knoblauchkröte sei eine FFH-Prüfung nicht nötig, fußenden Bescheid wenden darf, steht auch völlig außer Frage. Neu und deswegen interessant ist aber die Frage, wie es eigentlich mit dem Klagerecht des Umweltverbandes in Hinblick auf die Verlängerungsbescheide steht.
Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Magdeburg sah mit Urteil vom 08.06.2018 (2 L 11/16) die Klage des Umweltverbandes in diesem Punkt noch als unzulässig an (Rdnr 330 ff.). Es handele sich weder um eine „Zulassungsentscheidung“ nach § 2 Abs. 6 UVPG, noch handele es sich bei einer Verlängerung um einen Bescheid, der mit Öffentlichkeitsbeteiligung ergeht. Es liege auch kein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG vor, denn die Genehmigung an sich sei schon ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG.
Das BVerwG hob die Entscheidung in diesem Punkt nun auf. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG sei weit auszulegen. Da es sich hier nicht nur um eine rein formelle Entscheidung handele, dürfen Umweltverbände also auch gegen Verlängerungsbescheide vorgehen.
Ob damit das Schicksal der Verlängerungsbescheide besiegelt ist, ist zwar noch unklar. Denn das BVerwG hat die Sache an das OVG Magdeburg zurückverwiesen, die nun erst einmal die Begründetheit der Klage prüfen müssen. Möglicherweise kommt der Vorhabenträger sogar mit einem blauen Auge davon. Für die Zukunft ist aus dieser Entscheidung aber Folgendes abzuleiten: Für Umweltverbände ist so gut wie jedes Verwaltungshandeln erreichbar, dass sie überhaupt interessiert. Es lohnt sich für Verbände, gegen Verlängerungsentscheidungen vorzugehen bzw. ein Vorhabenträger sollte auf Verlängerungsbescheide ebenso viel Aufmerksamkeit verwenden wie auf den Bescheid an sich. Denn mit ein bisschen Pech implodiert die Verlängerung, die Genehmigung erlischt, und selbst wenn sich diese retrospektiv als rechtmäßig erweisen sollte, steht der Vorhabenträger verfahrenstechnisch wieder ganz am Anfang, wenn er aus Zeitgründen seinen Bescheid verliert (Miriam Vollmer).
Klimaklage Niederlande – kein Modell für Deutschland
Ein Paukenschlag kurz vor Weihnachten: Die niederländische Stiftung Urgenda gewann mit Urteil vom 20.12.2019 auch in letzter Instanz vorm Hoge Raad ein Klageverfahren gegen die Niederlande (19/00135, Urteil auf niederländisch gibt es hier). Mit dem vom letztintstanzlichen Gericht bestätigten Urteil werden die Niederlande verurteilt, bis zum Jahr 2020 eine Treibhausreduktion von mindestens 25% gegenüber dem Stand von 1990 zu realisieren. Rechtsgrundlage für diese Verurteilung sind die Art. 2 und Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Der Klimawandel sei geeignet, die niederländischen Kläger ihn Hinblick auf Leben und Wohlbefinden ernsthaft zu beeinträchtigen.
Auch die Bundesrepublik Deutschland ist Vertragsstaat der EMRK. Trotzdem ist ein paralleler Erfolg in Deutschland kaum absehbar. Dies liegt nicht etwa daran, dass deutsche Richter Klimaschutz weniger wichtig fänden als Niederländer. Dies zeigt ein Blick auf die erste entschiedene deutsche Klimaklage, die das Verwaltungsgericht (VG) Berlin mit Urteil der 10. Kammer vom 31. Oktober 2019 (VG 10 K 412.18) abgewiesen hat (hierzu schon hier). Inzwischen liegt auch die Urteilsbegründung vor, in der – so schnell kann das manchmal gehen – in Rdnr. 51 noch darauf verwiesen wird, dass auch in den Niederlanden der Gesetzgeber nicht zum Gesetzeserlass verpflichtet werden könnte. Quelle hierfür ist natürlich noch nicht das Urteil in Sachen Urgenda, sondern die Stellungnahme des Generalanwalts in diesem Verfahren vom 13.09.2019.
Anders als die niederländische Klage stützt sich die deutsche Klage nicht auf die EMRK. Greenpeace und die klagenden Bauern beriefen sich auf das in einem Kabinettsbeschluss niedergelegte deutsche Klimaschutzziel, bis 2020 die deutschen Emissionen um 40% gegenüber 1990 zu reduzieren, weiter auf die Lastenteilungsentscheidung der EU, mit der jedem Mitgliedstaat – auch der Bundesrepublik – Minderungsverpflichtungen bis 2020 zugewiesen wurden, und auf die Grundrechte der Kläger. Hätten die sich besser auf die EMRK gestützt? Nein, in der EMRK steht auch nicht mehr drin, als in den deutschen Grundrechten.
Warum hat es dann aber in den Niederlanden funktioniert und in Deutschland nicht? Zunächst ist die Ausgangslage eine ganz andere: Deutschland wird wohl voraussichtlich zumindest 32% Minderung realisieren. Das sind 8% weniger als das avisierte Ziel von 40%. Die Niederlande verfehlen aber selbst die 25%, die Urgenda nun eingeklagt hat. Abseits der Frage, wer hier was zu beurteilen hat: Wir sprechen von vornherein über ein ganz anderes Niveau gescheiterter Bemühungen.
Dieser Unterschied ist auch nicht rein quantitativ. Denn auch das VG Berlin hat in seiner Entscheidung vom 31.10.2019 nicht jeden rechtlichen Ansatzpunkt abgelehnt, sondern durchaus betont, dass staatliche Schutzpflichten bestehen könnten. Diese sind prinzipiell auch verletzungsfähig, allerdings wäre dies nur dann anzunehmen, wenn die staatlichen Bemühungen von vornherein völlig aussichtslos und ungeeignet wären, also etwa statt der Förderung Erneuerbarer Energien auf öffentliche Gebete und Trankopfer gesetzt würde. Dies gilt in Deutschland aber nicht: Die Bemühungen mögen voraussichtlich nicht ausreichen, um eine Minderung von 40% zu realisieren, aber das Ziel von 40% aus einem Kabinettsbeschluss ist nicht verbindlich, und die Lastenteilungsentscheidung lässt es ausdrücklich zu, Minderungsverpflichtungen nicht durch eigene Einsparungen, sondern durch Zukauf von Minderungen in anderen EU-Staaten zu erfüllen.
Dass die zweite Instanz die Sache anders sieht, wäre für die deutsche Klage damit eher überraschend, aber vermutlich geht es den Klägern auch gar nicht um ein stattgebendes Urteil, sondern um die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für den Klimaschutz (Miriam Vollmer).
Preisgleitklauseln: BGH verwirft die Revision der Extra Energie
Nach langer Auseinandersetzung hat der Bundesgerichtshof (BGH) mit einem Nichtzulassungsbeschluss (VII ZR 119/18) den Versuch der Extra Energie GmbH unterbunden, zahlreiche von zwei Instanzen verworfenen Preisanpassungsklauseln doch noch durchzusetzen. Auch den Karlsruher Richtern erschienen die Regeln des Unternehmens unvereinbar mit dem Verbot, Verbraucher zu benachteiligen, § 307 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 BGB. Besonders interessant ist die nun rechtskräftige Entscheidung des OLG Düsseldorf (Urteil vom 19.04.2018 – 6 U 182/16) in Hinblick auf die Weitergabe gestiegener Steuern und Abgaben und bezüglich der Regeln für Paketpreisverträge:
Die Steuern und Abgaben, die im Endkundengeschäft mit elektrischer Energie anfallen, ändern sich bekanntlich weit häufiger als die, die bei anderen Produkten abzuführen sind. Dies liegt vor allem an der EEG-Umlage, aber auch an den anderen Umlagen, die über die Netzbetreiber an die Letztverbraucher weitergewälzt werden. Zudem sind in den vergangenen Jahren immer wieder neue Umlagen eingeführt worden, die in den alten Verträgen noch nicht angelegt waren. Entsprechend hoch ist das Interesse der Versorger nach möglichst flexiblen Steuer- und Abgabeklauseln.
Solche Klauseln haben Gesetzgeber und Rechtsprechung zwar nicht unterbunden. Jedoch hat der BGH im Juli 2017 festgestellt (VIII ZR 163/16), dass auch dann, wenn der Versorger Steuer- und Umlageerhöhungen nur weiterreicht, ein Sonderkündigungsrecht gem. § 41 Abs. 3 Satz 2 EnWG besteht, das auch nicht vertraglich abbedungen werden kann. Mit anderen Worten: Immer, wenn eine der vielen Umlagen sich ändert, kommt der Kunde auch aus Verträgen mit noch nicht abgelaufener Mindestlaufzeit heraus.
Diese Rechtsprechung wurde nun noch einmal bekräftigt. Auch der Versuch der Extra Energie GmbH, die Preise nach billigem Ermessen zu ändern, wenn sich die Kosten steigern, ist gescheitert. Diese, wohl den Regeln für die Grundversorgung nachempfundene Klausel, ist gleichfalls unwirksam. Dies wirft insbesondere für schwer absehbare oder nicht präzise indexierbare Kostenbestandteile Fragen auf, wie etwa für den Emissionshandel.
Auch die Entscheidung des OLG Düsseldorf zu den Paketvertragsverlängerungen hat der BGH bestätigt, indem er die Revision hierzu nicht zugelassen hat. Das Unternehmen hatte Rückerstattungen weitgehend ausgeschlossen, auch wenn das Lieferverhältnis vorzeitig beendet wird. Auch dies hat der BGH nicht aufgehoben. Hier stellt sich die Frage, wie Pakettarife dann zutreffend zu kalkulieren sind, die günstigen Preise werden ja oft gerade dadurch ermöglicht, dass es für den Versorger ganz klar ist, dass er in jedem Fall die vereinbarte Summe erhält und behalten kann. Dies an sich hat das OLG auch nicht bemängelt, wenn es ausdrücklich Pakettarife als zulässig ansieht. Hier geht es offenbar um vertragsrechtlich filigranere Operationen.
Was bedeutet das nun für andere, weniger verwegene Tarife? Generell ist die Hoffnung mancher Versorger, eine Art „AGB-Rabatt“ zu erhalten, wenn besonders feste Vertragsbedingungen besonders günstige Preise ermöglichen, offensichtlich unbegründet. Dem ist Rechnung zu tragen. Das ist gerade für Unternehmen ungünstig, die durch außergewöhnlich niedrige Preise Kunden gewinnen wollen. Hier trägt der BGH offenbar dem Umstand Rechnung, dass der Kunde meist nur den Preis sieht, nicht aber die Vertragsklauseln (Miriam Vollmer).
Kita-Recht: Anspruch auf Weiterbetreuung nach Umzug
Ein Umzug mit kleinen Kinder ist ohnehin typischerweise mit speziellen Herausforderungen verbunden. Selbst wenn es dabei nur aus der Innenstadt ins Umland geht, kommt dann oft auch noch ein Wechsel der Schule oder Betreuungseinrichtung hinzu. Denn zumindest bei Stadtstaaten wie Berlin, Hamburg oder Bremen wechselt mit der Ummeldung in ein anderes Bundesland auch die Zuständigkeit der Jugend- und Bildungsbehörden. Dabei wäre es bei aller Unsicherheit, die für Kinder ohnehin mit jedem Umzug verbunden ist, doch schön, es wenigstens bei der Betreuung im gewohnten Umfeld lassen zu können.
Zumindest für Eltern, die zwischen Berlin und Brandenburg wechseln wollen, haben wir insofern eine gute Nachricht: Hier kann ihr Kind in der Regel dennoch weiter in der gewohnten Einrichtung betreut werden. Denn Berlin und Brandenburg haben einen Staatsvertrag über die gegenseitige Nutzung von Plätzen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung geschlossen. Darin steht in Art. 1 Abs. 1 Nr. 3, dass bei einem Umzug ins jeweils andere Bundesland die Nutzung der Einrichtungen zur Kindertagesbetreuung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Sozialgesetzbuch (SGB) VIII, also Kitas und Kindergärten, erleichtert werden soll.
Die Voraussetzung für eine Weiterbetreuung ergibt sich aus Art. 5 Abs. 2 des Staatsvertrages. Demnach setzt eine Aufnahme und Betreuung voraus, dass vorher das Jugendamt der Gemeinde, die nach dem Umzug nunmehr zuständig ist, geprüft hat, ob ein Anspruch auf Betreuung nach § 24 SGB VIII besteht. Außerdem muss sie die Finanzierung durch eine sogenannte Kostenübernahmeerklärung zusichern. Da in Art. 5 Abs. 1 Satz des Staatsvertrags steht, dass keine Verpflichtung zur Aufnahme bestehen würde, war eine Zeitlang unklar, ob das Kind einen Anspruch auf Weiterbetreuung hat.
Vor zwei Jahren hat jedoch das Verwaltungsgericht (VG) Berlin entschieden, dass bei einem Umzug ein Anspruch auf Weiterbetreuung besteht. Die mangelnde Verpflichtung zur „Aufnahme“ von Kindern in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Staatsvertrages beziehe sich nur auf die Neuaufnahme von Kindern, wenn sie z.B. nahe der Grenze zum anderen Bundesland wohnen oder die Tageseinrichtung sich in der Nähe des Arbeitsplatzes der Eltern befindet. Auch dann soll nämlich nach Art. 1 des Staatsvertrag eine Aufnahme im jeweils anderen Bundesland im Rahmen der Kapazitäten ermöglicht werden. In diesem Fall aber ohne verbindlichen Rechtsanspruch (Olaf Dilling).