VwGO: BVerwG zur Klagebefugnis (BVerwG, Urt. v. 28.11.2019 – 7 C 2.18)
Erst kürzlich wollte die CDU das Klagerecht der Umweltverbände einschränken. Warum eigentlich, wird sich mancher gedacht haben. Wenn nicht die Verbände klagen, dann findet sich eben ein einzelner Nachbar, der die Autobahn, den Tagebau oder das Windrad so unerträglich findet, dass er dagegen zu Gericht zieht. Die brandneue Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 28.11.2019 (7 C 2.18) zeigt aber einmal mehr, wie wichtig (oder lästig) das Klagerecht der Verbände ist.
Worum geht’s? Eine Anwohnerin des Frankfurter Flughafens klagte gegen den Lärmaktionsplan für denselben. Er widerspreche der Umgebungslärmrichtlinie der EU (Richtlinie 2002/49/EG). Zudem hätte sie einen immissionsschutzrechtlich begründeten Anspruch gem. § 47 Abs. 6 BImSchG gemäß § 47d Abs. 6 BImSchG auf einen ermessensfehlerfreien Luftaktionsplan.
Schon der VGH Kassel (9 C 873/15.T) sah die Klage indes nicht als zulässig an. Denn eine Klage ist nach § 42 Abs. 2 VwGO an sich nur zulässig, wenn der Kläger klagebefugt ist, was voraussetzt, dass eine Norm verletzt sein könnte, die zumindest auch seinen Interessen dient. Eine solche Norm sah der VGH Kassel nicht. Die Regelungen dienten der Bestandserfassung, es handele sich eben nicht um Plangenehmigungen o. ä. Dem schloss sich das BVerwG nun an: Die Regelungen über Larmaktionspläne sind nicht drittschützend.
Auf das Vorliegen von Drittschutz kommt es nicht an, wenn ein Umweltverband klagt. Dies führt der VGH Kassel in Rdnr. 46 seiner vom BVerwG bestätigten Entscheidung, wo es heisst:
„Denn bei Erhebung einer Klage nach § 4 Abs. 3 Nr. 1 UmwRG gegen eine der in § 1 UmwRG aufgeführten Entscheidungen bzw. gegen den Erlass dort benannter Pläne wird auf das Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten nur bei nach § 2 Abs. 1 UmwRG anerkannten inländischen oder ausländischen Vereinigungen verzichtet.“
Mit anderen Worten: Betroffene können die Einhaltung von nicht drittschützenden Normen nicht einklagen. Das können nur Umweltverbände. Klar, dass über ein so weitgehendes Klagerecht nicht jeder begeistert ist. Auf nationaler Ebene ist da aber wohl nichts zu machen: Die frühere Fassung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes (UmwRG), die auch Umweltverbände auf die Durchsetzung drittschützender Normen beschränkte, wurde vom EuGH als europarechtswidrig angesehen (EuGH, Urt. v. 12. Mai 2011, Rs. C‑115/09). (Miriam Vollmer)
Der Kohleausstiegsgesetz-Entwurf vom 26.11.2019
Seit dem 26. November 2019 liegt ein neuer Entwurf für ein Kohleausstiegsgesetz auf dem Tisch. Dieser unterscheidet sich in einigen Punkten von dem zuletzt diskutierten Entwurf:
* Interessant ist auf S. 7 die nun konkret prognostizierte Stompreiserhöhung durch das Ende der Steinkohleverstromung von 0,14 bis 0,4 Cent pro Kilowattstunde.
* Neu ist die Kategorie der „Kleinanlage“, einer Steinkohleanlage, die bis zu 150 MW Leistung aufweist, § 3 Nr. 15 des Entwurfs. Diese werden bis 2030 bzw. 2031 (für die Größenklasse 120 – 150 MW) nicht ordnungsrechtlich stillgelegt, § 38 des Entwurfs.
* Bei den Ausschreibungen ändert sich nicht viel; nach wie vor sind diese mit einem Zuschlag geförderten Stilllegungen aber nur für Steinkohle- nicht für Braunkohlekraftwerke vorgesehen. Dem Vernehmen nach verlaufen die Gespräche mit den Braunkohlekraftwerksbetreibern allerdings eher schleppend, weil die Vorstellungen über die Höhe der Entschädigungen wohl um mehr als 200% differieren.
* Ab 2027 sollen ordnungsrechtliche Abschaltungen greifen, ohne dass wie im Vorgängerentwurf ein neues Gesetz dies regeln soll. Das Verfahren hierfür ist im Teil 4 des Entwurfs geregelt. Hiernach benennt die Bundesnetzagentur 31 Monate vor dem avisierten Stilllegungstermin – erstmals für 2027 – die Liste der stillzulegenden Anlagen, § 27 des Entwurfs.
* Stillgelegt wird in der Reihenfolge der Inbetriebnahme, § 28 Abs. 2 des Entwurfs. Die Reihung soll die Bundesnetzagentur bis zum 30. Juli 2022 auf Grundlage einer Datenerhebung festlegen, § 29 des Entwurfs. Die Reihung ist schon wegen ihrer wirtschaftlichen Relevanz komplex, hier ist zu erwarten, dass die Betreiberseite sehr kritisch hinschauen und Konflikte notfalls auch gerichtlich austragen wird.
* Auch die insgesamt stillzulegenden Kapazitäten bestimmt jeweils terminscharf die Bundesnetzagentur, § 33 des Entwurfs. Sie verfügt sodann die Stilllegung, es sei denn, die Anlagen sind für die Systemstabilität unverzichtbar.
* Es bleibt bei der „Lex Datteln“, die neue Anlagen noch zulässt, wenn sie zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes schon genehmigt sind.
* Der heftig umkämpfte Mindestabstand für Windenergieanlage befindet sich nicht mehr im Entwurf. Das heisst nicht, dass die Regierung den Plan aufgegeben hätte. Änderungen abseits der fossilen Energieträger sollen aber nun nicht im Paket, sondern gesondert durchgebracht werden. Dies betrifft allerdings auch den 52-Gigawatt-Deckel, der den Ausbau der Photovoltaik begrenzt. Hier würde eine Aufhebung allseits begrüßt, aber auch diese wurde nun auf ein separates Verfahren verschoben. Ebenso sieht es mit dem Deckel für Offshore Wind aus.
* Die Ausgleichszahlung für die energieintensive Industrie wird konkretisiert, § 45 Abs. 5 des Entwurfs.
Die Bundesregierung hofft, dass der Entwurf in dieser Form nun für den Bundesrat annehmbar wird. Nur dann wäre es möglich, ihn noch wie geplant im Dezember zu verabschieden (Miriam Vollmer).
Verkehrskonzepte der Zukunft
Seit neustem gibt es einen Verein für Infrastrukturrecht, dessen Gründungstagung heute im Bremer Focke-Museum stattfand. Der Verein nahm dies zum Anlass, sich mit „Verkehrskonzepten der Zukunft“ auseinanderzusetzen.
Ein thematischer Schwerpunkt lag beim Verkehrsentwicklungsplan Bremen 2025. Auf dem Podium berichteten der ehemalige Umseltsenator Dr. Joachim Lohse, ein Staatsrat aus seinem Ressort, der Syndikus der Handelskammer und ein Vertreter des Umweltverbands BUND über Erfolge und Defizite. In der Bilanz sind nach fünf Jahren zu wenige der darin geplanten Projekte realisiert worden. Dies lag aus Sicht des Staatsrats an mangelnden personellen und finanziellen Ressourcen und an rechtlichen Hindernissen. Beispielsweise wurde der Planfeststellungsbeschluss über die Verlängerung einer Straßenbahn ins Bremer Umland erst Anfang diesen Monats vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt. Fazit: Die fortschrittlichsten Konzepte helfen nichts, wenn keine ausreichenden Mittel für ihre Umsetzung bereit gestellt werden.
In einer weiteren Session stellte Prof. Heipp aus der Schweiz vor, was für Erfahrungen in anderen Ländern gemacht werden, mit Beispielen unter anderem aus Amsterdam, London, Lyon, Wien, Helsinki und Stockholm. In Stockholm wurde erst gegen erhebliche Widerstände eine relativ moderate City-Maut eingeführt, die inzwischen viel Akzeptanz findet, weil sie tatsächlich zu einer Entlastung des innenstädtischen Verkehrs geführt hat. Insgesamt kam von Heipp die Empfehlung es „nicht jedem recht machen zu wollen“ sondern mit klaren Richtungsentscheidungen Visionen zu verwirklichen, die vermittelbar sind.
Prof. Fehling von der Bucerius Law School in Hamburg vertrat in seinem Vortrag die These, dass ökonomische Instrumente im Verkehr wegen der Auswirkungen auf sozial Schwache vor dem Hintergrund des Gleichheitssatzes und dem Recht auf soziale Teilhabe problematisch seien. Zumindest sei in demselben Maße, in dem Autofahren eingeschränkt wird, der ÖPNV auszubauen, um angemessene Alternativen zu schaffen. Außerdem hätten weiterhin ordnungspolitische Instrumente eine Berechtigung.
Für den Nachmittag standen neben der City-Maut die Modernisierung des Straßen- und Straßenverkehrsrechts auf dem Programm und Themen der Verkehrsplanung. Die abschließende Podiumsdiskussion befasste sich mit dem Potential der Digitalisierung für das Verkehrsrecht (Olaf Dilling).
Emissionshandel: (Über-)morgen, Kinder wird’s was geben
Das Brennstoff-Emissionshandels-Gesetz (BEHG) ist zu recht umstritten: Viele essentielle Fragen sind im am 15. November verabschiedeten Entwurf ohnehin noch offen und sollen erst vom Verordnungsgeber geklärt werden. Es ist schon deswegen derzeit kaum möglich, die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die Betroffenen und ihre Abnehmer seriös abzuschätzen. Dies ist um so ärgerlicher, als dass es schon 2021 losgehen soll.
Doch selbst auf Ebene des Gesetzes selbst ist noch viel offen. Am Freitag steht der Entwurf auf der Tagesordnung des Bundesrates, der Vertretung der Bundesländer. Dass der Bundesrat nicht begeistert ist, hat er bereits am 8. November in der „ersten Runde“ zum Ausdruck gebracht; leider hatte der Bundestag seine Bedenken aber nicht ernst genommen.
Die wenigen Änderungen am Entwurf haben die Ländervertretung nun nicht günstiger gestimmt. Da es sich mangels ausdrücklicher Anordnung eines Zustimmungserfordernisses um ein Einspruchsgesetz handelt, ist das BEHG nicht auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen. Die Länder können aber nach Art. 77 Abs. 2 Grundgesetz (GG) den Vermittlungsausschuss anrufen, ein Gremium, das hälftig aus Bundestag und Bundesrat besetzt wird. Ist der Bundesrat dann immer noch unzufrieden, kann er gegen das Gesetz mehrheitlich Einspruch einlegen. Der Bundestag kann diesen Einspruch dann aber überstimmen.
Aktuell hat der Finanzausschuss des Bundesrats empfohlen, Einspruch einzulegen. Grund: Die finanziellen Auswirkungen seien unzureichend auf die Ebenen verteilt. Der Umweltausschuss spricht sich allerdings gegen einen Einspruch aus. Das bedeutet aber nicht, dass er einverstanden wäre. Vielmehr spricht er sich für eine – wohl folgenlose – Entschließung aus, die die verfassungsrechtlichen Bedenken aufgreift, die Fragmentieren in der EU anspricht, den mit 10 EUR niedrigen Einstiegspreis, die bestehende Alternative über die Erhöhung der Energiesteuern, soziale Faktoren und die Sorge wegen übermäßiger Bürokratie.
Aber ob das was nützt? Möglicherweise wird am Ende bis zu einem Richterspruch aus Karlsruhe unklar sein, ob abgeführte Gelder nicht am Ende rückabzuwickeln sind.
Betretensrecht: Der Strand hinter dem Kur-Zaun
Das Meer gehört immer noch zu den beliebtesten deutschen Urlaubszielen. Gemeinden, die direkt an der Küste liegen, haben das Glück, dass sie sich zumindest um den Fremdenverkehr als verlässliche Einnahmequelle kaum Sorgen zu machen brauchen. Umso ärgerlicher sind manche Tagesbesucher, wenn sie für ein kurzes Bad im Meer – oder oft auch nur einen unverstellten Blick darauf – Kurtaxe oder Eintrittsgeld zahlen müssen.
So hatte vor ein paar Jahren eine Eigengesellschaft der Gemeinde Wangerland an der Nordseeküste fast 90% des zum Gemeindegebiet gehörigen Meeresstrandes eingezäunt. Der Strand sollte wie ein kostenpflichtiges kommunales Strandbad betrieben werden. Dies wurde mit Blick auf die Ausgaben für die Säuberung des Strandes und Sandaufspülungen und – in einigen Strandbereichen – auf die Ausstattung mit Rettungsstationen, Sanitärgebäuden, Kiosken und Kinderspielgeräten gerechtfertigt.
Geklagt hatten dagegen Strandbesucher, die sich auf den gewohnheitsrechtlichen Gemeingebrauch am Küstengewässer und am Meeresstrand beriefen. Außerdem sei grundsätzlich der Zugang zur freien Landschaft auf Straßen und Wegen sowie ungenutzten Grundflächen nach § 59 Abs. 1 BNatSchG frei. In dieser Norm wird als allgemeiner Grundsatz allen ein Betretensrecht eingeräumt. Außerdem hatte das Bundesverfassungsgericht schon früher, in der Entscheidung „Reiten im Walde“, geurteilt, dass das Betreten der freien Natur auch vom Schutz des Grundrechts auf allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz (GG) umfasst ist.
Die ersten beiden Instanzen hatten zunächst der Gemeinde recht gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) gab schließlich den Klägern zumindest teilweise recht. Denn die Bereiche des Strandes, die nicht von der Badeinfrastruktur geprägt seien, wie am FKK- und am Hundestrand, würden als ungenutzt gelten. Alleine die Einzäunung und Maßnahmen zur Aufrechterhaltung, wie Abfallbeseitigung und Anspülung von Sand, seien insofern nicht ausreichend. Daher müsse dort ein freier Zugang zum Strand gewährt werden.
Der Streit war damit aber noch nicht beendet, sondern ging in die nächste Runde. Denn die Gemeinde zog mit neuen Infrastruktureinrichtungen am FKK- und Hundestrand nach. Eine Prüfung der friesischen Kommunalaufsicht von diesem Jahr bestätigt, dass damit die Kriterien, die das BVerwG an die kostenpflichtige Strandnutzung anlegt, erfüllt seien. Immerhin verbleiben weitere kleinere Strandabschnitte, an denen ein freier Zugang ermöglicht wird (Olaf Dilling).
Umweltrecht: Schnelle Genehmigungen mit der CDU?
Genehmigungsverfahren nehmen viel Zeit in Anspruch. Neidvoll schauen Vorhabenträger, aber auch die Politik, deswegen immer wieder auf Staaten, in denen Umweltverbände Vorhaben nicht vereiteln oder mindestens stark verzögern können, indem sie über mehrere Jahre und Instanzen Gerichte anrufen können. Hier liege, so meinen viele, ein ernsthaftes Investitionshindernis.
Dieses Hindernis will die CDU nun abbauen. Auf ihrem Leipziger Parteitag am 22./23. November 2019 hat die CDU einen Antrag verabschiedet, der die Genehmigungsverfahren deutlich beschleunigen soll: Mit dem – verabschiedeten – Antrag Nr. A 128 soll zum einen ein Parlamentsgenehmigungsrecht eingeführt werden, also eine Genehmigung national bedeutsamer Infrastrukturprojekte nicht durch die Verwaltung, sondern direkt durch den Gesetzgeber. Zum anderen soll das Verbandsklagerecht auf direkte Betroffenheit eingeschränkt werden, der Instanzenzug verkürzt und Genehmigungsfiktionen eingeführt werden.
Vorhabenträger hätten danach Grund zur Freude. Aber sind die Pläne des Gesetzgebers überhaupt rechtlich zulässig? In Hinblick auf die Genehmigung besonders wichtiger Vorhaben durch den Bundestag gibt es ernsthafte verfassungsrechtliche und europarechtliche Zweifel.
Doch auch die Forderung, das Verbandsklagerecht einzuschränken, hat seine Tücken. Denn das im Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) hinterlegte Recht von Umweltverbänden, als Sachwalter von Umweltinteressen vor Gericht zu ziehen, beruht auf europäischem Recht, nämlich auf der Art. 15a der Richtlinie 2003/35/EG, der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie.
Gemeinschaftsrecht muss von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Das heisst: Deutschland hat keine rechtliche Möglichkeit, hinter dem Stand der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie zurückzubleiben und Umweltverbände generell auszusperren.
Einen Ausschluss plant natürlich auch die CDU nicht. Sie will die Verbände aber auf die gerichtliche Durchsetzung von Rechten beschränken, in denen sie selbst betroffen sind. Nun sind Verbände ihrer Natur nach nicht selbst betroffen, wenn irgendwo in Deutschland eine Autobahn oder ein Zementwerk gebaut wird. Insofern stellt sich die Frage, was die CDU hier meint. Festzuhalten ist aber: Eine Einschränkung gegenüber dem heutigen Status Quo wird schwierig, denn Art. 15a der Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie ordnet an, dass das generelle Rechtsdurchsetzungsinteresse von NGO per definitionem ausreicht, um vor Gericht zu ziehen.
Insofern nichts als heiße Luft? Vielleicht. Vielleicht hat der Parteitagsbeschluss aber auch erhebliches Schadenspotential. Denn wenn die CDU ihre Pläne umsetzt, Genehmigungen ergehen, Umweltverbände ihre zuvor eingeschränkten prozessualen Rechte erst vorm EuGH durchkämpfen müssen und dann die eigentliche Auseinandersetzung um die Rechtmäßigkeit des Verfahrens stattfindet, dürfte das die betroffenen Genehmigungsverfahren und ‑klagen noch einmal deutlich gegenüber dem Status Quo verlängern. Und das will nun wirklich niemand.