Der ausgeplauderte Ermessensfehler: Die Entscheidung zur Räumung im Hambacher Forst
Sie haben es alle gelesen: Das VG Köln hat die Räumung des Hambacher Forstes 2018 gestern für rechtswidrig erklärt (23 K 7046/18). Der Polizeieinsatz, zu dem das Land NRW die Stadt Kerpen angewiesen hat, war rechtswidrig.
Besonders interessant: Dasselbe Gericht, das nunmehr die Maßnahme als rechtswidrig ansieht, war im Eilverfahren mit Beschluss vom 13. September 2018, 23 L 2060/18, noch anderer Ansicht. Nun kommt es durchaus nicht ganz selten vor, dass bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung eine Maßnahme durchgeht, die sich beim genaueren Hinschauen im Hauptsacheverfahren später als problematisch erweist. Doch hier ist die Begründung des Gerichts, auf die dieses an prominenter Stelle in der Pressemitteilung (Gründe liegen noch nicht vor) hinweist, besonders interessant: Das Gericht stützt seine Entscheidung maßgeblich darauf, dass sich der Brandschutz, mit dem die Räumung 2018 begründet wurde, nur ein Vorwand gewesen sei.
Das lag 2018 nach Ansicht von Umweltschützern bereits nahe, bewiesen war es aber nicht. Diesen Beweis lieferte ein Video vom 2. September 2019, also gut ein Jahr nach der ersten Entscheidung des Gerichts im Eilverfahren. In diesem Video offenbart der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Laschet, er habe nach einem Vorwand gesucht, denn er habe den Wald räumen lassen wollen. Das Gericht weiß also heute schlicht mehr als 2018.
(das ist nicht im Hambacher Forst)
Wieso aber macht es überhaupt einen Unterschied, ob der Brandschutz ein reales Anliegen oder ein Vorwand war? Reicht es nicht, dass es hier überhaupt nicht genehmigte bauliche Anlagen gab, die unzureichend gegen Brände geschützt waren? Tatsächlich ist dies nicht der Fall. Die Ursache liegt in der Ermessenslehre, also den Regeln, die gelten, wenn es kein klares Wenn-Dann-Verhältnis gibt, sondern Abwägungsentscheidungen getroffen werden müssen. Eine solche Abwägungsentscheidung ist die Frage, wie das Bauordnungsrecht durchgesetzt werden soll.
Zu den anerkannten Ermessensfehlern gehört es, wenn eine Behörde eine Maßnahme auf einen anderen Grund stützt als sie angibt. In solchen Fällen liegt ein Ermessensmissbrauch vor, der nach § 114 VwGO gerichtlich überprüft wird. Nun hat das VG Köln ja auch noch einige andere Punkte bemängelt. Doch den Kern der Argumentation hat der Ministerpräsident wohl unabsichtlich selbst geliefert, als er zugab, dass es in Wirklichkeit nicht um den Brandschutz ging (Miriam Vollmer).
Velosichere Schienen, vorhersehbare Schwellen
Wenn es um die Förderung des Radverkehrs geht, denken viele Menschen primär an Radwege. Oft gibt es jedoch auch auf den Fahrbahnen Hindernisse oder Gefahrenstellen, die sich oft mit relativ einfachen Mitteln entschärfen lassen, wenn die Belange des Radverkehrs präventiv berücksichtigt werden. So zum Beispiel bei Straßen- oder Werksbahngleisen: Reste von Bahnen, die nicht mehr genutzt werden, können oft ohne große Probleme mit Asphalt oder Beton verfüllt und überdeckt werden.
Schwieriger ist es, wenn eine Bahn noch oder wieder in Betrieb ist. Doch ein findiges Unternehmen aus Thüringen hat hier vor zwei Jahren eine Vorrichtung erfunden, die mit Hilfe einer Gummifüllung Abhilfe für Fahrräder schafft, ohne die Funktionsfähigkeit der Straßenbahn zu beeinträchtigen. Zumindest für „neuralgische“ Punkte, an denen es besonders häufig zu Stürzen und dadurch verursachten schweren Unfällen kommt, könnten diese „velosicheren Schienen“ Schule machen.
Was die Haftung angeht, sind Kommunen übrigens in der Regel auf der sicheren Seite, auch wenn sich Fahrradunfälle im Zusammenhang mit Fahrradschienen häufen. Zwar sind die Kommunen als Träger der Straßenbaulast der Gemeindestraßen in der Regel nach Landesstraßenrecht für ihren Zustand verantwortlich. Aus der Verkehrssicherungspflicht der Gemeinde folgt selbstverständlich nicht, dass Straßen vollkommen gefahrlos und frei von allen Mängeln sein müssen. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs geht vielmehr davon aus, dass eine Haftung erst dann erfolgt, wenn eine Gefahr für den Verkehrsteilnehmer nicht vorhersehbar war. Der dafür entwickelte Maßstab ist relativ streng. So soll eine Gefahr selbst dann noch vorhersehbar sein, wenn eine Gefahr durch eine unvollständige Maßnahme scheinbar entschärft wurde, etwa durch Verfüllung, aber weitere Gefahr, im Beispiel die Glätte der blankpolierten Gleise, andauert.
Entscheidend ist, ob eine Gefahr für einen sorgfältigen Benutzer der Straße nicht oder nicht rechtzeitig erkennbar ist und ob er sich auf sie noch rechtzeitig einrichten kann. So wurde dies im Mai diesen Jahres vom Landgericht Köln entschieden: Ein Rennradfahrer war über eine Schwelle gefahren und hatte sich dabei das Schlüsselbein gebrochen. Das Gericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, dass die Schwelle an sich ordnungsgemäß ausgeführt sei und zum Ableiten von Niederschlagswasser nötig sei. Die Straße sei im Übrigen so offensichtlich schadhaft, dass der Radfahrer gewarnt gewesen sei und sein Fahrverhalten hätte anpassen müssen.
Die mangelnde Haftung muss jedoch nicht bedeuten, dass eine Kommune nicht ein Interesse haben kann, zur Prävention von Unfällen Maßnahmen zur Sanierung von Gefahrenstellen zu ergreifen. Auch für Betroffene, z.B. Fahrradverbände, kann es sich insofern durchaus lohnen, bei der zuständigen Behörde einen entsprechenden Antrag zu stellen. Gerade wenn, wie anfangs beschrieben, inzwischen Techniken vorhanden sind, um lange bestehende Probleme mit einem innovativen Ansatz zu lösen (Olaf Dilling).
Entwässerungsgraben unter Naturschutz
Rechtliche Regelungen können für unterschiedlichste Interessen nutzbar gemacht werden. Gerade aus Anwaltsperspektive ist das wichtig. Denn Normen sind ein bisschen wie Werkzeuge, die erst dann ihre Wirkung entfalten, wenn sie jemand für seine spezifischen Zwecke einsetzt. Was wie Zweckentfremdung klingt, hat aber auch eine rechtsstaatliche Komponente. Denn Gesetze haben allgemeine Geltung und können gerade deswegen nur begrenzt für bestimmte privilegierte Interessen reserviert werden: Sie sind dafür einfach zu vielseitig anwendbar. Aber manchmal ist dann aber doch der Bogen überspannt.
Ein Beispiel aus dem Wasser- und Naturschutzrecht: Grundsätzlich gibt es für Oberflächengewässer aufgrund der Wasserrahmenrichtlinie ein Verschlechterungsverbot. So darf der ökologische Zustand eines Gewässers sich nicht durch Eingriffe verschlechtern. Das ist beispielsweise der Fall, wenn ein Fluss angestaut wird und nicht dafür gesorgt wird, dass Wanderfische weiter in den Oberlauf kommen, etwa durch den Bau einer Fischtreppe. Denn dadurch wird die Durchgängigkeit des Flusses beeinträchtigt.
Als wir neulich Post von einem Wasser- und Bodenverband bekamen, staunten wir nicht schlecht, in welchem Zusammenhang wir das Verschlechterungsverbot wiederfanden. Denn wir hatten im Zusammenhang mit der Renaturierung eines Feuchtgebiets bei dem Verband die Hebung des Wasserstandes eines Entwässerungsgrabens beantragt. Dies sei nicht möglich, so die Antwort des Verbands. Denn bisher befänden sich in dem Graben keine Vorrichtungen zum Anstauen des Wassers. Und einen Stau zu bauen, sei wegen des Verschlechterungsgebots EU-rechtlich verboten.
Bekanntlich werden die Wasser- und Bodenverbände in Deutschland von Landwirten dominiert. Sie legen bisher großen Wert auf Entwässerung, weniger auf Wassermanagement oder gar Renaturierung. Erwartet hatten wir daher als Antwort eigentlich sinngemäß, dass seit nunmehr Hunderten von Jahren Moore entwässert würden. Dass es den umliegenden landwirtschaftlichen Betreiben schaden könnte, den Wasserstand zu heben.
Aber tatsächlich lässt sich ein Entwässerungsgraben nicht so leicht unter Naturschutz stellen. Denn ein Graben ist ein von Menschen geschaffenes Gewässer, für das die Wasserrahmenrichtlinie zur eingeschränkt gilt. Zudem gibt es in einem Hochmoorgraben gar keine Fische, weil das Wasser dafür viel zu huminsäurehaltig ist. Nun, einen Versuch war es wert. Manchmal wird dann aber doch deutlich, dass sich das Recht nicht für jeden beliebigen Zweck einspannen lässt (Olaf Dilling).
Klagen gegen Autofirmen: Die Verfahren von Greenpeace und der DUH
Greenpeace und die Deutsche Umwelthilfe (DUH) haben einige Autobauer und Wintershall aufgefordert, ihr Geschäftsmodell zu ändern. Bis 2026 sollen keine neuen Gas- und Ölfelder mehr erschlossen werden, bis 2030 sollen (so heißt es hier beispielhaft im Schreiben an BMW) keine neuen Verbrenner mehr auf den Markt gebracht werden und schon vorher zwischen 2022 und 2030 sollen Verbrenner – hier durch BMW – nur noch auf den Markt gebracht werden, wenn die voraussichtlichen Emissionen bei einer Laufleistung von 200.000 km insgesamt nicht mehr als 604 Mio. Tonnen CO2 emittieren.
Na und, wird nun mancher sagen. Schließlich ist es der Job von Umweltverbänden, Unternehmen zur Umkehr aufzufordern. Aber Clou der Sache ist hier ein anderer: Es handelt sich ganz explizit nicht um einen unverbindlichen Appell, sondern um ein Aufforderungsschreiben unter Fristsetzung mit der Ankündigung, zu Gericht zu gehen, wenn die Unternehmen keine entsprechende Unterlassungserklärung abgeben. Grundlage des Anspruchs, der hier geltend gemacht wird, ist § 1004 Abs. 1 S. 2, 823 Abs. 1 BGB analog: Die schädlichen Emissionen durch die Produkte der Unternehmen würden die Anspruchsteller an ihrer Persönlichkeitsentfaltung hindern.
Ob dieser Anspruch Erfolg haben wird? Wir wären jedenfalls überrascht. Zunächst verursacht ja nicht der Autobauer die Emission, sondern der, der das Auto tankt und fährt. Dann gibt es keine Rechtsnorm, die jedem Unternehmen ein beziffertes Emissionsbudget zuweist, es existiert nur ein sektorales Budget für bestimmte Sektoren in ganz Deutschland. Zudem – das räumen die Anspruchsteller selbst ein – halten sich die Unternehmen an den geltenden rechtlichen Rahmen. Nicht zuletzt stützen sie sich zwar auf den Klimabeschluss des BVerfG vom März. Aber dieser richtete sich gegen den Staat als allzu zaghaften Gesetzgeber, nicht gegen private Unternehmen, die ihrerseits Grundrechtsträger sind.
Natürlich wissen auch die Umweltverbände um diese offenen Punkte. Doch vermutlich geht es ihnen gar nicht in erster Linie um den Erfolg bei Gericht, der allerdings, siehe Shell und die Niederlande, nun ja auch nicht völlig ausgeschlossen ist. Aber zum einen durchkreuzen solche Klagen das Marketing vieler Firmen. Zum anderen können schwebende Verfahren Auswirkungen auf Investitionsentscheidungen haben. Insofern ist es alles andere als ausgeschlossen, dass die Klagen erfolgreich sind, auch wenn sie nicht gewonnen werden (Miriam Vollmer).
Donnerschlag: Die Entscheidung des EuGH v. 2.9.2021 zur Bundesnetzagentur (C‑718/18)
Unabhängige Behörden sind der deutsche Verwaltung eigentlich fremd. Tradition hat die unabhängige Bundesbank, aber ansonsten gibt es in Deutschland ein klares Hierarchieverhältnis zwischen Parlament, also Politik, Ministerien und den nachgeordneten Behörden. Wie an straffen Schnüren hängen damit, so die Vorstellung, alle Entscheidungen noch des letzten Beamten über viele Zwischenschritte mit dem Wähler als Souverän zusammen. Diese Vorstellung hat auch in der Verfassung Niederschlag gefunden: In Art. 20 Abs. 2 GG heißt es, dass alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht.
Mit der Entscheidung vom 2. September 2021 (C‑718/18) hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) nun die Bundesnetzagentur von diesen straffen Schnüren abgelöst. Konkret hatte die Kommission – die das hier nun entschiedene Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hatte – bemängelt, dass die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats auf Grundlage von § 24 Abs. 1 EnWG detaillierte Verordnungen erlassen hat, nämlich u. a. die StromNEV, die StromNZV und die entsprechenden Regelungen für Gas. Das sei allein Sache der Bundesnetzagentur, die Bundesregierung habe sich herauszuhalten, zumal es hinreichend detaillierte Regelungen des Gemeinschaftsrechts gebe. Die Bundesnetzagentur sei gegenüber der Bundesregierung auf eine Weise zu verselbständigen, die
„garantiert, dass die betreffende Stelle im Verhältnis zu den Einrichtungen, denen gegenüber ihre Unabhängigkeit zu wahren ist, völlig frei handeln kann und dabei vor jeglicher Weisung und Einflussnahme von außen geschützt ist“.
Die Regierung könnte zwar allgemeine politische Leitlinien aufstellen, aber die Regulierungsaufgaben und ‑befugnissen dürfte dies nicht betreffen. In diesem Zusammenhang setzt der EuGH sogar die Einflussnahme durch Wirtschaftsverbände, Unternehmen o. ä. mit der durch öffentliche Stellen, also die demokratisch legitimierte Bundesregierung, gleich. Nur dies sichere „unparteiische und nicht diskriminierende“ Entscheidungen.
Was bedeutet diese Entscheidung?
Für das deutsche Energierecht ist das Urteil bahnbrechend. Faktisch entmachtet es die deutsche Politik. Die Bundesnetzagentur verlässt ihren Platz im organisatorischen Gefüge des Energierechts und empfängt ihre Legitimation nunmehr direkt aus den gemeinschaftsrechtlichen Quellen.
Was Kommission und EuGH damit auch bezweckt haben, dürfte eintreten: Dass Parlament verliert massiv an Einfluss. Aber ist nicht gerade das Energierecht, die Gestaltung der Energiewirtschaft, der Netze, eine politische und nicht rein technokratische Angelegenheit?
Schwierig auch die damit verbundene Verlagerung des Rechtsschutzes. Wenn nicht mehr deutsche Rechtsverordnungen vollzogen werden, sondern der viel weniger detaillierte Richtlinienauftrag, wird der Prüfungsmaßstab noch weniger vorhersehbar, die Gerichtsbarkeit verlagert sich in Vorlageverfahren nach Luxemburg.
Insgesamt gilt vor allem: Die Kommission gewinnt an Macht, der EuGH rückt in eine noch zentralere Stelle auf. Das deutsche Parlament verliert ebenso wie die Bundesregierung. Die Bundesnetzagentur gewinnt auf den ersten Blick enorm, aber auf den zweiten verschieben sich hier die Gewichte von Berlin weg weniger an den Rhein, als nach Brüssel und Luxemburg (Miriam Vollmer)
Energielieferung: Geld her! Abschlag oder Vorauszahlung?
Wir wurden vor einiger Zeit mal mit folgender Rechtsfrage konfrontiert. Kann der Energieversorger den Zeitpunkt der Fälligkeit von Abschlägen so bestimmen, dass diese immer am Anfang des Liefermonats fällig werden und insbesondere der erste Abschlag noch vor dem Lieferbeginn zu zahlen ist?
Hierzu muss man wissen, dass im Rahmen der Energielieferung der Energieversorger regelmäßig in Vorleistung geht, also zuerst die Energie liefert und erst im Nachhinein auf Basis des gemessenen Verbrauches abrechnet. Im Gegenzug darf der Versorger aber schon vorher angemessene Abschläge verlangen, die dann im Rahmen der Endabrechnung ein Guthaben oder eine Nachforderung an den Kunden ergeben.
Von den Abschlägen zu unterscheiden ist die sogenannte Vorauszahlung. Dass Abschläge und Vorauszahlungen nicht das Gleiche sind, ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber die Vorauszahlung zumindest im Bereich der gesetzlichen Grundversorgung gesondert geregelt und und an zusätzliche Voraussetzungen geknüpft hat (§ 14 StromGVV/GasGVV). Die meisten AGB für die Belieferung von Kunden außerhalb der Grundversorgung orientieren sich an dieser Systematik.
Andererseits sollen Abschläge aber gem. § 17 StromGVV/GasGVV „zu dem vom Grundversorger angegebenen Zeitpunkt, frühestens jedoch zwei Wochen nach Zugang der Zahlungsaufforderung fällig werden.“ Die Festlegung wann der Abschlag zu zahlen ist, soll also im Ermessen des Versorgers zu liegen. Warum dann also nicht den Abschlagstermin so bestimmen können, dass der erste Abschlag vor Lieferbeginn zu zahlen ist?
Mit der aktuellen Novellierung des EnWG hat sich dieses Rechtsproblem nun jedenfalls geklärt. Im neuen § 41b Abs. 3 EnWG hat der Gesetzgeber eindeutig festgelegt, dass Abschläge und auch Vorauszahlungen jedenfalls nicht vor Lieferbeginn fällig werden. Energieversorger sollten diese Änderung künftig im Blick haben.