Nochmal zum Dieselfahrverbot
Erinnern Sie sich eigentlich an Sisyphos? Diesen mythologischen König, dem die Götter auferlegten, in alle Ewigkeit einen schweren Stein immerzu einen Berg heraufzurollen, und kurz vor dem Gipfel rollt der Fels wieder zu Boden. So ähnlich muss sich die Bundesregierung bei dem Versuch fühlen, Dieselfahrverbote in Städten auf Biegen und Brechen zu verhindern. Der letzte Versuch, dies durch eine Änderung des Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu bewerkstelligen, nach der Fahrverbote bei einer Grenzwertüberschreitung von maximal 10 µg/m3 Luft bei Stickstoffdioxid als unverhältnismäßig (und damit unzulässig) gelten sollte, darf als gescheitert gelten: Nachdem schon mehrere Verwaltungsgerichte (u. a. Berlin, Gelsenkirchen und Köln) obiter dictum erklärten, die Gesetzesänderung ändere nichts an ihrer Rechtsauffassung, hat sich mit dem VGH Mannheim auch ein Obergericht zu dieser (auch von uns geteilten) Rechtsauffassung bekannt.
Was war passiert? Das schwäbische Reutlingen versucht seit mehreren Jahren, die Einhaltung des Grenzwerts für Stickoxide von 40 µg zu gewährleisten. Dies ist zuletzt zwar wieder nicht gelungen. Aber der neue, vierte Luftreinhalteplan soll den Durchbruch bringen, allerdings erst 2020, wie Reutlingen zugab. Fahrverbote hielt die Stadt als Beigeladene und das Land als Beklagter aber deswegen nicht für nötig.
Der Blick auf 2020 genügte dem VGH Mannheim aber nicht. Der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte sei so kurz wie möglich zu halten. Ansonsten schrieb der VGH den Reutlingern ins Stammbuch, dass ihre letzte Prognose ja nun auch nicht eingetroffen sei. Außerdem sei die vorgelegte Prognose höchst spekulativ. Dann kommt das Gericht zur Frage, ob das Fahrverbot – wie das BVerwG es verlangt – das letzte Mittel darstellt und wendet sich dann ab Rz. 71 der Gesetzesänderung zu, nach der bei bis zu 10 µg Überschreitung Fahrverbote im Regelfall unangemessen wären.
Zunächst merkt der Senat an, dass schon der Tatbestand der neuen Norm nicht erfüllt ist. Denn in Reutlingen wurde der Grenzwert um mehr als 10 µg überschritten. Entsprechend klar ist das Urteil des Senats ab Rz. 81: Eine faktische Grenzwerterhöhung sei gemeinschaftsrechtswidrig und komme deswegen nicht in Betracht. In der Richtlinie 2008/50/EG über Luftqualität und saubere Luft für Europa ist nämlich nicht von 50 µg, sondern von 40 µg die Rede, und zwar laut Art. 13 Abs. 1 ab dem 1. Januar 2010.
Dass die Europäische Kommission die neue Regelung notifiziert hat, beeindruckt den VGH auch nicht. Als mitgliedsstaatliches Gericht sei er nämlich aufgerufen, gemeinschaftsrechtswidrige Normen nicht anzuwenden. In Umsetzung dieses Grundsatzes hat er das Land – und damit auch die Beigeladene – verpflichtet, ein weiteres Mal nachzubessern, ohne dass dabei Diesefahrverbote generell ausgeschlossen sein könnten.
So konkret wie nötig, so allgemein wie möglich…
Mit Arbeitsrecht beschäftigen wir uns höchstens mal am Rande. Nun hat aber das Bundesarbeitsgericht (BAG) zu einem Thema entschieden, womit wir doch hin und wieder zu tun haben, nämlich Unterlassungsanträge (BAG, Beschluss vom 12. März 2019 – 1 ABR 42/17).
Mit dem Unterlassungsantrag ist es nämlich so eine Sache. § 253 Abs. 2 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) fordert die Bestimmtheit der Anträge in der Klageschrift. Das ist bei Leistungsklagen, zum Beispiel auf Zahlung einer bestimmten, vertraglich geschuldeten Vergütung meist kein großes Problem. Ganz anders beim Unterlassungsantrag. Der Unterlassungsantrag kann zwar ganz konkret gefasst sein und sich auf eine bereits erfolgte Rechtsverletzung beziehen. Dann ist aber die Frage, ob der Beklagte nicht Möglichkeiten findet, das mit der Klage erwirkte Verbot zu umgehen.
Oft behelfen sich die Anwälte daher mit Anträgen, in denen die Handlungen, die unterlassen werden sollen, erst allgemein benannt, dann aber konkret zugespitzt werden: Dies meist unter Zuhilfenahme des Wörtchens “insbesondere…”
Letztes Jahr hat der Bundesgerichtshof (BGH) über einen solchen Fall entschieden. Ein Kläger hatte in der Verwendung der geschützten Ursprungsbezeichnung “Champagne” im Zusammenhang mit dem Tiefkühlprodukt “Champagner Sorbet” eine Rechtsverletzung gesehen. Das “insbesondere, wenn dies wie in einem im Antrag abgebildeten Produktbild geschieht”. Hier hatte der BGH angenommen, dass es sich um einen unechten Hilfsantrag handele, d.h. ein Antrag, der nur zum Tragen kommt, wenn die Klage im Hauptantrag ohne Erfolg ist.
Doch zurück zur Entscheidung des BAG: Hier hatte ein Betriebsrat eines Krankenhauses gegen den Arbeitgeber geklagt. Der Betriebrat wandte sich gegen unabgestimmte Dienstpläne und in sechs weiteren Anträgen gegen mögliche Umgehungsstrategien, mit denen der Arbeitgeber Beschäftigte auch außer Plan einsetzen könnte. Das BAG hat die Unterlassungsanträge als bestimmt genug angesehen. Es schreibt dazu:
“Insoweit ist bei einem Unterlassungsbegehren, dem notwendig gewisse Generalisierungen innewohnen, anerkannt, dass die Verwendung allgemein gehaltener Formulierungen oder von rechtlichen Begriffen nach den Umständen des Einzelfalls den Bestimmtheitsanforderungen des § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO entsprechen, wenn – wie hier – zum Verständnis der Begriffe auf die mit dem Antrag beanstandeten konkreten Verletzungshandlungen und die Antragsbegründung zurückgegriffen werden kann.”
Mit anderen Worten: ein bisschen allgemein ist ok, wenn durch die Umstände des Falls und die Begründung in der Klageschrift eine Konkretisierung möglich ist.
Dem Betriebsrat hat es letztlich nicht geholfen. Die Klage wurde in der Sache als unbegründet zurückgewiesen.
Was ist “Betrieb” bei Windkraftanlagen?
Eine interessante Entscheidung zur Frage, was unter dem Betrieb einer Windenergieanlage zu verstehen ist, hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg am 29.4.2019 (12 ME 188/18) getroffen.
Im zugrunde liegenden Sachverhalt hatte ein Betreiber eine sofort vollziehbare Immissionsschutzgenehmigung zur Errichtung und Betrieb von acht Windkraftanlagen erhalten. Diese werden durch eine Naturschutzvereinigung angegriffen, es geht vor allem um Vogelschutz. Auf Antrag des Verbandes stellte das VG Oldenburg die aufschiebende Wirkung der Klage der Naturschutzvereinigung wieder her. Die – schon fertig gestellten – Windkraftanlagen dürfen also bis zur endgültigen Klärung der Sache noch nicht betrieben werden.
Die Naturschutzvereinigung hatte sich also vermutlich vorgestellt, dass die Rotoren sich bis zur Hauptsacheentscheidung nicht mehr drehen würden. Sie mussten jedoch feststellen, dass dem nicht so war. Wie sich im Verfahren herausstellte, fand nämlich zum einen ein “Trudelbetrieb” statt, die Rotoren drehten sich also ein bis zweimal pro Minute mit aus dem Wind gedrehten Rotorblättern und aktivierter Windnachführung der Motorgondel. Zum anderen musste der Betreiber zugeben, dass er so genannte “Schmierfahrten” durchgeführt hatte, die der Verteilung von Schmiermittel an den Zahnrädern und Lagerstätten der Windenergieanlage dienen sollten.
Der Naturschutzverband war empört, weil er gerade die Beeinträchtigungen von Vögeln und Fledermäusen fürchtete, weswegen er parallel prozessiert. Er zog deswegen vor Gericht und verlangte Zwangsmittel zur Durchsetzung der Wiederherstellungsentscheidung. Sein Ziel: Die Behörde sollte dem Vorhabenträger Betrieb unter Androhung eines Zwangsgeldes untersagen.
Das OVG Lüneburg gab dem zwietinstanzlich teilweise statt. Der Schmierbetrieb, auch ein kurzzeitiger Probebetrieb, der diese Funktion erfüllt, sei unzulässig, da mit der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung unvereinbar. Den Trubelbetrieb mit aus dem Wind gedrehten Rotorblättern sah der Senat aber nicht als eine Zuwiderhandlung gegen das Betriebsverbot aus dem Wiederherstellungsbeschluss an, das sei nämlich kein Betrieb.
Diese Differenzierung durch das Oberverwaltungsgericht überzeugte durchaus in der Sache. Allerdings stellt es Behörden wie die anderen Beteiligten in vergleichbaren Fällen vor ein praktisches Problem. Der Vorhabenträger weiß nun immerhin, was er darf. Aber muss die Behörde nun die Anlagen auf die Umdrehungsgeschwindigkeit fortwährend überwachen, um ihrer Verpflichtung nachzukommen, gegebenenfalls Zwangsgelder festzusetzen? In der Praxis bleiben zugegebenermaßen schwer auflösbare Fragen offen.
Wie machen’s denn die Länder?
Die Republik streitet um ein Bundes-Klimaschutzgesetz, das das BMU will, aber andere Ministerien nicht oder zumindest nicht so. Doch in der Debatte wird oft unterschlagen, dass es bereits neun Landes-Klimaschutzgesetze gibt. Daher interessant: Was bringen diese Regelwerke? Dies hat sich der Berliner Think Tank Ecologic in einem Gutachten für den WWF angesehen.
Im ersten Schritt untersuchen die Gutachter diese Gesetze. Hierbei wird unterschieden: Zwei Bundesländer (Hamburg und Hessen) haben Landesklimaschutzgesetze ohne qualifizierte Minderungsziele, die durch Energieeinsparungen und Maßnahmen für Gebäude und Anlagen die Emission von Treibhausgasen verringern sollen. Die Länder Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Bremen, Berlin, Schleswig-Holstein und Thüringen haben Landesklimaschutzgesetze, in denen konkrete Minderungen angepeilt werden. Zwei weitere Klimaschutzgesetze sollen in näherer Zukunft erlassen werden.
Interessant ist auf Seite 10 ff. des Gutachtens die Analyse der Landesklimaschutzgesetze. Kernstück ist jeweils eine Klimaschutzplanung, auf deren Basis Strategien und Maßnahmen entwickelt werden sollen. Auch soll in den meisten Gesetzen die öffentliche Hand klimaneutral werden. Ein Berichtswesen über erzielte Erfolge oder Misserfolge soll verhindern, dass die Gesetze reine Symbolpolitik bleiben. Die Übersicht über die Mechanismen, mit der die Bundesländer den Erfolg ihrer Strategien absichern wollen, ist auf jeden Fall ausgesprochen hilfreich. Einen tabellarischen Überblick bietet das Gutachten für den ganz schnellen Blick auf Seite 17.
Im nächsten Schritt kommt das Gutachten zu einer positiven Bewertung der Landesklimaschutzgesetze. Der Mehrwert liege in der Stärkung des Stellenwertes des Klimaschutzes, die Mechanismen würden die Erfolgsaussichten der Umsetzungsmaßnahmen erhöhen. Dabei wird nicht verschwiegen, dass für diese Maßnahmen nur relativ wenig Raum ist. Dies beruht auf der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, der für den Klimaschutz vorrangig zuständig ist. Hier ist dann auch der aus unsere Sicht interessanteste Punkt: Die Landesklimaschutzgesetze bringen eigentlich kaum etwas Messbares. Wie viel Deutschland zu reduzieren hat, ergibt sch ohnehin aus Gemeinschaftsrecht. Und alle “harten” Materien gehören dem Bund.
Nun ist es kaum den Ländern vorzuwerfen, dass der Bund zu wenig tut, um seinen Verpflichtungen zum Klimaschutz hinreichend nachzukommen. Aus unserer Sicht ist das Fazit damit klar: Der Bund ist gefragt.
Zu arm für Geschenke
Im Grundgesetz stehen ja die interessantesten Sachen. Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG etwa bestimmt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein müsse, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die kommunale Selbstverwaltung genießt damit Verfassungsrang. Dass das – wie schon der Bezug auf den “Rahmen der Gesetze” verdeutlicht – aber nicht bedeutet, dass Gemeinden machen können, was sie wollen, hat erst gestern das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) noch einmal eindringlich bestätigt.
In der Entscheidung geht es um eine hessische Gemeinde. Die Gemeinde ist arm, die Gemeinde hat ganz objektiv nichts zu verschenken, und Geld für Straßenbaumaßnahmen ausgegeben hat sie auch. Sie könnte deswegen eine Straßenbeitragssatzung erlassen und Ausbaubeiträge von den Anwohnern fordern, aber das möchte man vor Ort offensichtlich nicht. Da ist man lieber pleite.
Dies allerdings missfällt der Kommunalaufsicht. Nach einigem Hin und Her erging deswegen 2011 ein Bescheid auf Grundlage des § 139 HessGO, der die Aufsicht ermächtigt, das Erforderliche anzuweisen, wenn Gemeinden ihren gesetzlichen Verpflichtungen nicht nachkommen. Hier verpflichtete die Aufsicht die Gemeinde zum Erlass einer Straßenbeitragssatzung. Dem kam die Gemeinde trotz gleichzeitiger Anfechtung des Bescheides auch nach. Aber zum einen waren der Kommunalaufsicht die Beiträge zu niedrig und zum anderen enthielt die Satzung eine Klausel, nach der die Beiträge erst für künftige, nicht aber für schon geplante oder begonnene Maßnahmen erhoben werden würden. Die Kommunalaufsicht war not amused. Die Situation eskalierte: Die Kommunalaufsicht änderte die Satzung 2011 im Wege der Ersatzvornahme selbst. Die Gemeinde erhob Widerspruch gegen diese Maßnahme und 2012 sah man sich vor Gericht.
2013 wies das Verwaltungsgericht Gießen die Klage ab. 2018 bestätigte der Hessische Verwaltungsgerichtshof (HessVGH) die erstinstanzliche Entscheidung. Gemeinden hätten zwar an sich nur das Recht, nicht aber die Pflicht, Straßenbeitragssatzungen zu erlassen. Die Gemeinden müssten aber ihr Vermögen und ihre Einkünfte so verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben (§ 10 Satz 1 HessGO).
Daraus leitete nun auch das BVerwG ab: Wer es sich leisten kann, darf sich aussuchen, ob er Straßenausbaumaßnahmen über Beiträge umlegt. Wer kein Geld hat, hat keine Wahl: Er muss im Interesse der Gemeindefinanzen Beiträge erheben. Die Kommunalaufsicht war also im Recht.
Surprise, surprise: Das GEG in der Verbändeanhörung
Aller guten Dinge sind drei. Aber ob der Entwurf für ein Gebäude-Energie-Gesetz (GEG) beim nunmehr dritten Versuch wirklich gut wird, steht in den Sternen. Ein erster Entwurf, relativ ambitioniert, war, wir erinnern uns, im März 2017 gescheitert. Ende 2018 lag ein neuer Entwurf auf dem Tisch, der es jedoch nicht von der Ressortabstimmung in die Verbände Anhörung geschafft hat. Seit heute liegt den Verbänden ein Folgeentwurf vor.
Überraschung: Das bedeutet nicht (wie sonst), dass die in diesem Fall ausgesprochen mühsame Ressortabstimmung erfolgreich abgeschlossen wäre. Zwischen den beteiligten Häusern, insbesondere dem federführenden Wirtschaftsministerium (BMWi) und dem Umweltministerium (BMU) ist immer noch ein bunter Strauß Themen offen. Aber offenbar wollte das BMWi dem BMU, das mit dem Klimaschutzgesetz vorgeprescht war, auch einmal zeigen, wie es sich anfühlt, wenn andere sich nicht an unausgesprochene Spielregeln halten. Das bedeutet: Ob der Entwurf so in Kraft tritt, steht ebenso in den Sternen wie letzte Woche. Denn nach wie vor stört die Umweltseite, dass der vom GEG-Entwurf vorgesehene “Niedrigstenergiestandard” nicht über das aktuell geltende Niveau der EnEV hinausgeht. Selbst bei öffentlichen Gebäuden bliebe damit alles beim Alten.
Auch in sonstiger Hinsicht sind die wenigen Änderungen am Entwurf nichts, was das BMU zum Einlenken bewegen könnte. Der Entwurf steht in vielfacher Hinsicht für ein “Weiter so”, das gerade nach der Europawahl vom letzten Sonntag in den SPD regierten Häusern noch weniger populär sein dürfte als letzte Woche.
Damit ist weiter offen, wie die Bundesrepublik die überfällige Umsetzung der Richtlinie 2010/31/EU ausgestalten will. Problem: Mit dieser Umsetzung ist Deutschland sowieso reichlich spät dran. Und ob das, was das BMWi aktuell plant, sich inhaltlich als ausreichende Umsetzung sehen lassen kann, steht ohnehin in den Sternen.