Die Uhr tickt: Die Antragsfrist im Emissionshandel
Noch bis zum 29. Juni 2019 können die Betreiber emissionshandelspflichtiger Anlagen die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Jahre 2021 bis 2025 beantragen und die meisten sind eifrig dabei, die FMS-Formulare für die Antragstellung auszufüllen und letzte offene Fragen zu klären. Was aber, wenn trotz aller Sorgfalt etwas schiefgeht? Jemand erkrankt, ein Datenrücklauf zu spät kommt oder eine Anlage versehentlich nicht beigefügt wird?
Die Antwort ist relativ klar: Nichts. Denn da kann man nichts mehr machen.
Nach § 9 Abs. 2 Nr. 5 TEHG besteht bei verspätetem Antrag kein Anspruch auf eine kostenlose Zuteilung mehr. D. h., der Anspruch auf eine Zuteilung für die Jahre 2021 bis 2025 selbst geht am 29.06.2019 unter. Deswegen kann die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) auch nicht auf einen Antrag des Betreibers hin die Frist verlängern. Und es ist auch nicht möglich, die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu erlangen, wenn man mit noch so guten Gründen die Frist verpasst hat.
Diese Regelung findet sich zwar ganz so drastisch nicht auf EU-Ebene. Allerdings enthält Art. 11 Abs. 1 EHRL eine Regelung, die die Zuteilung nur denjenigen Anlagen vorbehält, für die die zuteilungsrelevanten Daten vom Mitgliedstaat bis zum 30.09.2019 vorgelegt werden. Da die Behörde diese Daten nicht über Nacht bereitstellen kann (und drei Monate ohnehin knapp bemessen sind), ergibt sich auch hieraus, dass für Verspätungen und Verlängerungen im Emissionshandelssystem an sich kein Raum sein kann.
Dass auch nachträgliche Änderungen an an sich rechtzeitig eingereichten Zuteilungsanträgen unzulässig sind, hat erst im letzten Jahr der EuGH auf eine Vorlage des VG Berlin hin bestätigt. Das VG Berlin hatte nämlich die Europarechtskonformität der deutschen Rechtspraxis bezweifelt (wir haben das Urteil hier ausführlich dargestellt).
Was bedeutet das nun für den Anlagenbetreiber? Wenn jetzt noch Fragen über die Ausgestaltung des Zuteilungsantrags offen sind, sollten diese schnell geklärt werden. Wenn seine Rechtsauffassung über seine Zuteilungsansprüche ersichtlich von der der Behörde abweicht, sollte er versuchen, über Haupt- und Hilfsanträge bzw. gestufte Datensätze die unterschiedlichen in Frage kommenden Konstellationen abzubilden. Und er sollte (weil auch das schon vorgekommen ist) auf jeden Fall rechtzeitig abchecken, ob seine technische Infrastruktur auf dem neuesten Stand ist und alle Verantwortlichen zum 29.06.2019 im Haus.
Ist der Juni warm und trocken…
Landwirte bekommen extreme Wetterlagen oft als erste zu spüren. Besonders der trockene Sommer 2018 hat vielen Betrieben zu schaffen gemacht. Wegen der Trockenheit mussten viele Landwirte beispielsweise Futter für ihre Tiere zukaufen. Allerdings trägt die Landwirtschaft auch als Verursacher von Treibhausgasen zum Klimawandel bei. Immerhin wurden 2017 7,3 % Prozent der Treibhausgasemissionen durch die Landwirtschaft verursacht.
Die größten Emissionsquellen sind laut Klimaschutzplan 2050 Lachgasemissionen als Folge des Stickstoffeinsatzes bei der Düngung, Methanemissionen aus der Verdauung von Wiederkäuern und Emissionen aus dem Güllemanagement. Der Kraftstoffeinsatz landwirtschaftlicher Maschinen und Fahrzeuge macht dagegen einen eher geringen Anteil aus.
Jedenfalls gehört bei der Umsetzung des Klimaschutzplans neben den CSU-geführten Verkehr und Bau auch das Landwirtschaftsressort zu den Sorgenkindern der Koalition. Daher steht Klimaschutz und Klimaanpassung auch im Bundesministerium für Landwirtschaft weit oben auf der Prioritätenliste. Immerhin hat die Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner Anfang des Jahres einen 10-Punkte-Plan vorgelegt, in dem Maßnahmen zur Reduzierung von Emissionen vorgeschlagen wurden.
Dieser Plan sieht einige konkrete Schritte vor, die vom Umweltministerium grundsätzlich begrüßt wurden. Etwa sollen statt bisher 30 Prozent in Zukunft 70 Prozent der Gülle in Biogasanlagen fließen. Außerdem soll unter anderem der Ökolandbau gefördert werden, die Emissionen aus Tierhaltung sinken, die Energieeffizienz der Landwirtschaft steigen. Zudem sollen Lebensmittelabfälle verringert werden. Damit sollen nach eigenen Berechnungen des Landwirtschaftsministeriums die Emissionen um ca. 6 bis 9 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente sinken.
Das reicht allerdings nicht. Gefordert sind laut einer Studie des Öko-Instituts in Freiburg nämlich 11 bis 14 Millionen Tonnen, um die Ziele zu erreichen. Dies lässt sich laut Öko-Institut nur über die Reduktion der Tierbestände erreichen. Eine Maßnahme, die für das Landwirtschaftsministerium nicht in Frage kommt. Zudem ist seit der Veröffentlichung des Plans im Februar wenig über Umsetzungsmaßnahmen an die Öffentlichkeit gedrungen. Dabei lässt die bisherige Wetterentwicklung für die Landwirte wenig zu hoffen übrig, dass das Thema dieses Jahr an Brisanz verliert.
Das BMJ plant Vereinfachungen bei der Kennzeichnungspflicht
Es ist schwierig: Bis jetzt sind wettbewerbliche Handlungen nicht unbedingt bezahlt. Denn das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb stellt für die Definition geschäftlicher Handlungen darauf ab, ob eine Absatzförderung vorliegt, nicht dagegen, ob Geld fließt. Dies hat Bedeutung für die Kennzeichnungspflicht als Werbung, die sich aus § 5a Abs. 6 UWG ergibt, wo es heisst:
“Unlauter handelt auch, wer den kommerziellen Zweck einer geschäftlichen Handlung nicht kenntlich macht, sofern sich dieser nicht unmittelbar aus den Umständen ergibt, und das Nichtkenntlichmachen geeignet ist, den Verbraucher zu einer geschäftlichen Entscheidung zu veranlassen, die er andernfalls nicht getroffen hätte.”
Im Zeitalter sozialer Medien ist diese Regelung allerdings schwieriger als je zuvor. In der Vergangenheit erkannte der Verbraucher Werbung in aller Regel recht schnell. Dazu gab es auch kaum unbezahlte Werbung, wer einen Fernsehspot schaltete oder eine Anzeige abdruckte hatte bis auf seltene Ausnahmen dafür bezahlt.
Das ist heute nicht mehr ebenso selbstverständlich wie früher. Influencer werben nämlich anders als der klassische Fernsehmoderator, der sich nebenbei mit Werbespots etwas dazu verdiente. Es gehört gerade zum Geschäft der Influencer, dass sie ihre Beliebtheit dazu nutzen, Produkte zu empfehlen. Wenn sie hierfür bezahlt werden, ist dies zu kennzeichnen, soweit ist die Sache klar. Wer sich daran nicht hält, kann abgemahnt werden.
Aber nun kommt der Haken: Oft fließt gar kein Geld. Und noch nicht einmal die Produkte werden gestellt. Schließlich ist der Influencer ja nicht nur lebende Litfaßsäule. Er ist auch, und dieses “auch” macht es schwierig, eine Privatperson, die aus schierer Begeisterung ein Lokal, ein neues Buch oder auch eine Handtasche bejubelt und damit empfiehlt.
Muss der Influencer auch solche Formen der Absatzförderung als Werbung kenntlich machen? Zuletzt hatte die Rechtsprechung – das viel besprochene Urteil des LG München zur Fußballerfrau Cathy Hummels – zu dem überraschenden Ergebnis geführt, dass bei manchen sehr erfolgreichen Accounts quasi nichts mehr als Werbung gekennzeichnet werden müsste, weil das Publikum bei so großen Accounts gar nicht von einem privaten Account ausgehen würde, sondern quasi immer Werbung erwartet und bekommt. Doch wie auch immer: Die Rechtsunsicherheit ist aktuell erheblich.
Hier versucht nun das Bundesjustizministerium den Betroffenen künftig das Leben etwas zu erleichtern. Es plant, eine klarstellende Regelung ins UWG aufzunehmen. Nach dieser soll eine Werbung, die auch die Kennzeichnungspflicht nach § 5a Abs. 6 UWG nach sich zieht, dann vorliegen, wenn Geld fließt. Abgrenzungsschwierigkeiten wie heute gehören dann der Vergangenheit an.
Der Brandenburger Windkraft-Euro: Eine gute Idee?
Nun soll er also beschlossen werden, der Windkraft-Euro. Diesen sollen die Betreiber von neuen oder erweiterten Windkraftanlagen in Brandenburg künftig zahlen, damit die betroffenen Gemeinden auch etwas von der Windkraft haben. 10.000 EUR pro Jahr sollen fließen, und zwar nicht nur an die Gemeinde, auf deren Grund und Boden die Anlage steht, sondern anteilig an alle Gemeinden im Umkreis von drei Kilometern, also der Distanz, von der aus man die Anlage ungefähr sieht. So soll die Akzeptanz von Windkraftanlagen gefördert werden, die zuletzt stark gelitten hatte. Und wer könnte ernsthaft etwas dagegen haben, wenn auch die betroffenen Gemeinden profitieren?
Dass die Sache nicht ganz so einfach ist, ahnt schon, wer erfährt, dass ausgerechnet die Grünen gegen das Gesetz stimmen wollen. Haben die etwas gegen eine stärkere Partizipation der Gemeinden? Keineswegs, wenn man die Stellungnahmen grüner Landespolitiker verfolgt. Die Grünen halten das Gesetz aber für verfassungswidrig, wie sich auch bei einer Sachverständigenanhörung herausgestellt habe. Schauen wir uns die Sache also einmal an.
Für die Abgabenerhebung durch den Staat gilt die Finanzverfassung. Diese findet man im 10. Abschnitt des Grundgesetzes (GG), also dort, wo man selten hinschaut, wenn man an die deutsche Verfassung denkt. Wann Abgaben zulässig sind, findet sich hier.
Bei dem Windkraft-Euro handelt es sich um eine Sonderabgabe, denn die Abgabe ist keiner anderen Abgabeart zuzuordnen. Für solche Sonderabgaben hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) aus dem GG strenge Anforderungen abgeleitet, denn natürlich will der Verfassungsgeber nicht, dass der Staat ständig neue Lasten erfindet, die der Bürger dann bezahlen muss. Die Sonderabgabe soll daher eine Ausnahme vom Vorrang des Steuerstaates darstellen.
Das BVerfG verlangt für eine verfassungskonforme Sonderabgabe, daß erstens eine homogene Gruppe belastet wird, die zweitens in einer spezifischen “Sachnähe” zu der zu finanzierenden Aufgabe steht. Drittens muss das Abgabenaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabenpflichtigen, also “gruppennützig” verwendet werden. Zulässige Sonderabgaben sind danach zB die Schwerbehindertenausgleichsabgabe oder die Umlage für das Insolvenzgeld.
Für den Windkraft-Euro dürften nun gleich mehrere Kriterien ein Problem darstellen. Eine homogene Gruppe dürfte in Gestalt von Windkraftanlagenbetreibern in Brandenburg zwar noch vorliegen. Aber besteht eine Sachnähe zu der Aufgabe, die finanziert werden soll? Die Aufgabe besteht ja nicht im Betrieb der Anlagen, die funktionieren auch ohne Abgabe. Die Abgabe soll vielmehr die Akzeptanz stärken, und sind für diese Aufgabe wirklich die Anlagenbetreiber zuständig? Diese nehmen doch nur ein Recht in Anspruch, für dessen Wahrnehmung sie eigentlich keinen Extra-Obolus zahlen müssen, nämlich das Recht, genehmigungsrechtlich zulässige Anlagen zu betreiben. Die Stärkung der Akzeptanz ist – wenn überhaupt – eher eine Staatsaufgabe.
Aber auch das Vorliegen einer ausreichenden Zweckbindung der Abgabe ist ausgesprochen zweifelhaft. Diese soll den Gemeinden für eine Reihe von unterschiedlichen Maßnahmen wie der Ortsverschönerung und der Energiekostenoptimierung zugute kommen, also gerade nicht der Gruppe der Abgabepflichtigen. Verteidiger dieser Abgabe könnten zwar argumentieren, dass sich die Gemeinden über diesen Geldsegen so freuen, dass das Geld indirekt dann doch wieder in Gestalt günstiger Investitionsbedingungen an die Anlagenbetreiber zurückfließt, aber das dürfte dem BVerfG kaum reichen.
Es ist damit nicht davon auszugehen, dass der Windkraft-Euro dem scharfen Blick der Gerichte gewachsen sein wird.
Für’s Schaufenster: Der niederländische CO2-Gesetzesentwurf
Dass die Niederlande den Klimawandel mehr fürchten müssten als andere, ergibt sich schon aus ihrer exponierten Lage. Gleichwohl ist die niederländische Klimapolitik nicht so ehrgeizig wie in einigen anderen Mitgliedstaaten. Auch der aktuelle Versuch, die Klimaschutzpolitik zu ertüchtigen, fällt weniger einschneidend aus als sich viele gewünscht haben.
Der Gesetzesvorschlag, den der Finanz- und der Wirtschaftsminister eingebracht haben, enthält ausdrücklich keinen sektorübergreifenden CO2-Preis, wie er derzeit viel (auch in den Niederlanden) diskutiert wird. Vielmehr soll das neue Gesetz den Emissionshandel ertüchtigen, indem ab 2020 eine Untergrenze für Emissionsberechtigungen von zunächst 12,30 EUR eingezogen werden soll. Das Schlagwort vom “Mindestpreis” trifft den Mechanismus dabei (wie im britischen Vorbild) nicht ganz exakt: Es handelt sich auch in den Niederlanden um eine Steuer in Höhe der Differenz zum Schwellenwert für Emissionsberechtigungen.
Die Ausgestaltung als Steuer ermöglicht es zielgenau, nicht alle emissionshandelspflichtigen Anlagenbetreiber zu belasten. Sie soll nur für Stromerzeuger gelten, und zwar nicht nur für Energieerzeuger, sondern auch für die industrielle Stromerzeugung. Bis 2030 soll sie auf einen gesamten CO2-Preis von 31,90 EUR steigen.
So weit, so gut. Aber halt! 12,30 EUR? Der Preis einer Emissionsberechtigung liegt seit Monaten stabil bei ungefähr 25 EUR. Anders als in der Vergangenheit ist auch nicht zu erwarten, dass der Preis wieder rutscht, denn bei Überschüssen gibt es mit der Marktstabilitätsreserve inzwischen einen Mechanismus, der das verhindert. Und zusätzlich gibt es einen Minderungspfad, der bis 2020 jedes Jahr das Gesamtbudget um 1,74%, ab dann um 2,2% verringert. Voraussichtlich greift der neue CO2-Mindestpreis also gar nicht ein.
Dass dem so ist, wissen natürlich auch die beteiligten Ministerien. Sie erwarten deswegen nicht, dass das neue Gesetz auch mal greift. Sondern es soll – so die offizielle Begründung – nur mehr Planungssicherheit bewirken und Anreize setzen. Doch wie soll das aussehen, wenn schon der Emissionshandel selbst durch seine Mechanismen zu – angesichts des Minderungspfades durchaus planbaren – Emissionsverringerungen anreizt? Handelt es sich möglicherweise um eine im Ergebnis wirkungslose Maßnahme, eher zur Beruhigung der zunehmend kritischen Öffentlichkeit? Immerhin spielt Fridays for Future auch in den Niederlanden eine Rolle.
Doch ob sich Kritiker von einem wirkungslosen Gesetz beruhigen lassen?
Profis für den Klimaschutz
Die Bundesministerinnen Svenja Schulze und Anja Karliczek haben heute für die Klimapolitik eine neue Kommission ins Leben gerufen. Damit haben sie den Startschuss für die Wissenschaftsplattform zur Realisierung des Klimaschutzplans 2050 gegeben. Bei der Kommission handelt sich um den Lenkungskreis der Plattform. Aktuell wurden acht Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler berufen, zwei weitere könnten noch zusätzlich ernannt werden. Mit Sabine Schlacke ist auch eine renommierte Professorin für Umweltrecht dabei.
Die Bundesregierung hat mit dem Klimaschutzplan 2050 im November 2016 die im Pariser Abkommen geforderte Langfriststrategie vorgelegt. Durch die ehrgeizigen Ziele ist sie jetzt vor allem im Bereich Verkehr, Gebäude, Industrie und Landwirtschaft unter Zugzwang. Wenn sie verfehlt werden, wird mit enormen Kosten gerechnet – und zwar sowohl für die Umwelt als auch für den Bundeshaushalt. Viel guter Wille ist zu ihrer Umsetzung nötig, reicht aber bei Weitem nicht aus: Vielmehr ist für eine grundlegende Abkehr von fossilen Brennstoffen noch viel Forschung und Innovation nötig.
Daher wird der Klimaschutzplan 2050 umfangreich wissenschaftlich begleitet. Der Lenkungskreis der Wissenschaftsplattform wird dabei eine Schlüsselfunktion übernehmen. Er soll unabhängige Expertisen, Studien und Wirkungsanalysen initiieren und auf offene Fragen hinweisen, die für die Umsetzung des Klimaschutzplans 2050 geklärt werden müssen. Damit ist er Teil eines breiteren, über die Wissenschaftsplattform laufenden Prozesses: Dort sollen “Wirksamkeit, Kosten, Folge- und Nebenwirkungen sowie ökonomische und soziale Chancen und Risiken” von Maßnahmen zur Umsetzung des Klimaschutzplans betrachtet werden.
Wenn die eher durchwachsenen einschlägigen Erfahrungen von Expertenkommissionen in jüngster Zeit etwas gezeigt haben, dann dass – umgekehrt – auch unabhängige Expertise nicht reicht. Es muss auch guter Wille zu ihrer Umsetzung bestehen. Dem Lenkungskreis ist insofern zu wünschen, dass seine Empfehlungen bei den zuständigen Fachressorts mehr Gehör finden werden.