Mehr als „Ablasshandel“: Der freiwillige Markt
Das Wichtigste zuerst: Nein, die Kompensation von Emissionen durch den Kauf von Zertifikaten ist kein wirkungsloser „Ablasshandel“. Tatsächlich verhält sich die Sache vielmehr so:
Wie viel CO2 emittiert wird, ist sehr gut mess- und erfassbar. Dies resultiert schon aus dem Umstand, dass der Kohlenstoffgehalt von Brennstoffen ja eine messbare Größe darstellt. Werden sie verbrannt, ist damit klar, wie viel Kohlendioxidgehalt in die Atmosphäre entlassen wird. Genaue Daten darüber, wie hoch der Kohlenstoffgehalt von bestimmten Brennstoffen ist, besitzen die Lieferanten, es gibt aber auch Standardwerte. Es ist auch bekannt, wie viel Kohlenstoff umverbrannt in der Schlacke verbleibt und deswegen nicht in die Emissionsmenge eingeht. Da auch bekannt ist, wie hoch die Wirkungsgrade bestimmter Technologien sind, ist es gut möglich, mit einem nicht ganz präzisen, aber ausreichend hohen Näherungsgrad die Emissionen, die auf Autofahrten mit bestimmten PKW, Flügen, aber auch Heizen oder Fleischverzehr entfallen, abzuschätzen. Um ein Beispiel zu nehmen: Ein Flug von Berlin nach Barcelona und zurück verursacht 0,561 t CO2 (einen CO2-Rechner unterhält beispielsweise das Umweltbundesamt)
Wie viel CO2 eingespart wird, ist damit ebenso gut erfassbar. Wenn ein Unternehmen eine bestimmte Menge Dampf beispielsweise nicht mehr unter Einsatz von Kohle, sondern unter Einsatz von Gas erzeugt, kann man das sehr präzise berechnen. Oder wenn 20 Familien nicht mehr Brennholz verfeuern, sondern einen Solarkocher verwenden. Oder wenn eine Deponie abgedichtet und das bei entstehende Methan aufgefangen und energetisch genutzt wird. Auch hier hat man also eine Zahl. Ebenso ist bekannt, was die Umrüstung (Technik, Arbeitskräfte, Finanzierung …) oder die Solarkocher kosten. Damit kann man sehr einfach ausrechnen, was die Einsparung jeder einzelnen Tonne CO2 kostet.
Wenn nun die Urlauberin mit dem Flug nach Barcelona einen Anteil an den Investitionskosten der Umrüstung von Kohle auf Gas oder dem Kauf der Solarkocher bezahlt, der ihren 0,561 t CO2 entspricht, so verhält es sich naturwissenschaftlich so, als wäre sie gar nicht geflogen: Ohne ihr Geld hätte die Familie den Solarkocher nicht angeschafft. Dank ihres Geldes heben sich Emission und Einsparung auf.
Natürlich – und hier kommen wir an den heiklen Punkt an der Sache – funktioniert das nur, wenn die erzielte und finanzierte Emissionseinsparung nicht sowieso stattgefunden hätte. Hätte also das Unternehmen schon deswegen auf Gas umgestellt, weil Gas günstiger ist als Kohle oder weil ein Gesetz in Kraft getreten ist, dass die Umstellung gebietet, so läuft der Einspareffekt leer. Um das ebenso sicher ausschließen zu können, wie Manipulationen und Unrichtigkeiten bei der Bemessung von Einsparungen zu verhindern, gibt es Standards und Sachverständige, die diese Standards überwachen. Ist gewährleistet, dass die Standards eingehalten werden, werden Zertifikate ausgestellt,
Die Standards sind nicht gesetzlich geregelt. Theoretisch könnte sich jeder einen Standard ausdenken und Zertifikate ausstellen. Es ist aber nicht anzunehmen, dass sich solche „Mogelzertifikate“ durchsetzen würden. Wenn Unternehmen und Bürger Geld für Projekte ausgeben, um Gutes zu tun und/oder damit zu werben, möchten sie schließlich auch einen Gegenwert für ihr Geld. Die derzeit gehandelten Zertifikate sind deswegen entweder als Certified Emissions Reductions (CER) Ergebnis eines offiziellen und völkerrechtlich verankerten Mechanismus und bilden Einsparungen in Entwicklungsländern ab. Oder es handelt sich um Verified bzw. Voluntary Emissions Reductions (VER), also rein private Standards, die aber in allen uns bekannten Fällen ebenso einem veröffentlichten Standard mit definierten Anforderungen, die stets auch die „Zusätzlichkeit“ einer Maßnahme umfassen, entsprechen müssen und immer extern (z. B. durch den TÜV, der auch einen eigenen Standard definiert hat) geprüft werden. Projekte, die besonders wertvoll sind, weil sie auch soziale und andere Umweltaspekte als „nur“ Einsparung von Treibhausgasen betreffen, können sich als „Gold Standard“ approved zertifizieren lassen.
Was ist also wichtig, wenn man Emissionen kompensieren möchte? Die Projekte, die die Einsparungen generieren, müssen nachvollziehbar, transparent und von externen Gutachtern bestätigt sein. Möchte man nicht selbst den (mitunter den eigenen Sachverstand deutlich übersteigenden) Aufwand betreiben, den Wert und die Nachvollziehbarkeit von Projekten selbst nachzuprüfen, so ist man mit Dienstleistern gut bedient, die entweder eigene oder fremde Projekte checken und die Zertifikate vermarkten. Wichtig ist, dass die – weitgehend standardisierten – Verträge die Einhaltung der Standards, die man sich wünscht, garantieren, damit man, werden sie doch verfehlt, zumindest den Vertrag rückabwickeln kann (Miriam Vollmer)
EEG: Gestaltungsmöglichkeiten bei der Beihilfenkontrolle
Die Stiftung Umweltenergierecht macht mit einem Hintergrundpapier Furore, in dem sie auf die Auswirkungen der geplanten Senkung der EEG–Umlage hinweist. Zur Erinnerung: Die EEG Umlage beträgt derzeit 6,756 Cent pro Kilowattstunde. Mit der EEG-Umlage wird die Differenz zwischen festgelegten Vergütungssätzen für Strom aus erneuerbaren Quellen und dem Börsenpreis für Strom einerseits, und der Marktprämie für direkt vermarkten EEG-Strom andererseits finanziert. Doch die Höhe dieser Umlage wird heftig kritisiert, auch weil sie die Akzeptanz der Energiewende schmälern würde. Deswegen soll aus den Geldern, die die Bundesrepublik einnimmt, wenn sie Emissionszertifikate für das Inverkehrbringen von Brennstoffen verkauft, eine Reduzierung finanziert werden.
Auf den ersten Blick klingt der Plan gut. Erneuerbare würden günstiger, fossile Brennstoffe werden im Gegenzug über das BEHG belastet. Doch die Stiftung Umweltenergierecht macht zu Recht darauf aufmerksam, dass der schöne Plan des Gesetzgebers auch mindestens einen gewichtigen Nachteil hat. Denn nach Art. 107 Absatz 1 AEUV sind direkte Zahlungen an Unternehmen als Beihilfen nicht ohne weiteres möglich. Sie sind grundsätzlich verboten, solange sie nicht von der europäischen Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar notifiziert werden.
Die Stiftung Umweltenergierecht weist darauf hin, dass die Notifizierung durch die europäische Kommission alles andere als eine reine Formalität ist. Plakativ gesagt: Sobald es um Beihilfen geht, sitzt die Kommission immer mit am Tisch und ist nicht dafür bekannt, bei der Formulierung von Gestaltungswünsche besonders zimperlich zu sein. Gerade nachdem erst im letzten Frühling der Europäische Gerichtshof (EuGH C‑405/16 P) der Kommission im Stammbuch schrieb, dass das Umlageverfahren des EEG 2012 keine Beihilfe darstellt, ist es deswegen umso überraschender, dass der deutsche Gesetzgeber mit seinem Wunsch, die EEG-Umlage zu senken, sich die Kommission nun wieder freiwillig an den Tisch holt.
Doch über verschüttete Milch soll man nicht weinen. Die Stiftung Umwelt Energierecht denkt deswegen darüber nach, wie eine möglichst wenig belastende praktische Umsetzung aussehen könnte. Im ersten Schritt wird darüber nachgedacht, direkt Geld in das EEG-Konto der Übertragungsnetzbetreiber einzulegen. Dies würde allerdings, diese Einschätzung teilen wir, das EEG insgesamt für die Zukunft wieder als Beihilfe qualifizieren. Dies würde auch dann für den querfinanzierten Teil des EEG gelten, wenn das EEG in zwei Teile aufgespalten würde, von denen nur einer Gelder erhält, was ausgesprochen aufwändig wäre.
Im Ergebnis rät die Stiftung Umweltenergierecht von pauschalen Zuschüsse an Übertragungsnetzbetreiber ab. Sie plädiert für eine Begrenzung des Teils des EEG, der unvermeidlich wieder in die Beihilfenaufsicht fallen würde auf eng begrenzte Finanzierungskreisläufe, zeigt aber auch Möglichkeiten auf, wie dies gestaltet werden könnte (Miriam Vollmer).
Der lange Weg zur TA Abstand
Die Wege des Gesetzgebers sind manchmal unergründlich: Einige Gesetze werden innerhalb von Tagen durchgeprügelt. Andere, nicht weniger relevante Regelwerke lassen dagegen auf sich warten. Diesmal sprechen wir aber nicht über das Gebäudeenergie-Gesetz (GEG) oder die TA Luft. Sondern über die TA Abstand.
Wir erinnern uns (und haben 2018 schon einmal den damaligen Stand erläutert): Der im Zuge der Umsetzung der Seveso III-Richtlinie (2012/18/EU) neu formulierte § 3 Abs. 5c BImSchG definiert den „Abstand“ zwischen den potentiell gefährlichen Betriebsbereichen – z. B. einer explosionsgefährdeten Fabrik – und den Schutzobjekten – z. B. ein Flughafen – so kompliziert, dass die Praxis allein mit dieser Definition komplett überfordert sein dürfte:
„Der angemessene Sicherheitsabstand im Sinne dieses Gesetzes ist der Abstand zwischen einem Betriebsbereich oder einer Anlage, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs ist, und einem benachbarten Schutzobjekt, der zur gebotenen Begrenzung der Auswirkungen auf das benachbarte Schutzobjekt, welche durch schwere Unfälle im Sinne des Artikels 3 Nummer 13 der Richtlinie 2012/18/EU hervorgerufen werden können, beiträgt. Der angemessene Sicherheitsabstand ist anhand störfallspezifischer Faktoren zu ermitteln.“
Wie die Sache mit dem Abstand praktisch aussehen soll, sollte deswegen eine TA Abstand regeln, um die Abstandserlasse der Länder und den Leitfaden 18 der Kommission für Anlagensicherheit (KAS) endlich zugunsten einer verbindlichen und bundeseinheitlichen Regelung abzulösen. Diese war eigentlich noch für 2019 geplant, verzögert sich aber mindestens bis ins erste Quartal 2020. Immerhin, einen ersten noch als ganz vorläufig gehandelten Diskussionsentwurf aus dem Sommer gibt es bereits:
# Wo Abstände bereits per Bauleitplanung festgelegt wurden, bleibt es dabei. Das ist überzeugend, denn diese genießen Bestandskraft. Dies soll aber auch für städtebauliche Entwicklungskonzepte gelten. Alle anderen Abstände müssen neu berechnet werden.
# Beim Kreis der Schutzobjekte, der schon im Vorfeld heftig diskutiert wurde, sind nun für viele Schutzobjekte gesonderte Betrachtungen vorgesehen, die den gutachterlichen Aufwand und die Rechtsunsicherheit steigern dürften.
# Es soll ein Mindestabstand um Betriebsbereiche von 100 Metern und ein maximaler Abstand von 2.000 Metern gelten. Für bestimmte gewässergewährende Stoffe reicht ein Schutzkonzept.
# Nachdem im Vorfeld viel über pauschale Berechnungsmethoden diskutiert wurde, ist aktuell eine Gefahrenpotenzialberechnung vorgesehen. Dies soll auch für entstehende Stoffe gelten, also solche Stoffe, die sich mindestens zu 10 % innerhalb von 30 Sekunden in andere Stoffe umwandeln.
Aktuell gibt es damit noch viel Diskussionsstoff, vor allem zum Umgang mit bereits berechneten Abständen. Angekündigt ist ein fertiger Entwurf für das erste Quartal 2020 (Miriam Vollmer).
Emissionshandel: Neuigkeiten für die Änderung von Überwachungsplänen
Es gibt Neuigkeiten: Die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) hat mit Ansage ihre Verwaltungspraxis über die Änderungen von Überwachungsplänen, also den Erfassungsmethoden für die Anlagenemissionen emissionshandelspflichtiger Anlagen, geändert. Heute erreichte die Mitteilung, wie die mit der Überwachung des Emissionshandels betraute Behörde künftig vorgehen will, per E‑Mail die Betreiber:
Während es bisher üblich war, Änderungen des Überwachungsplans erst nach dem Änderungszeitpunkt anzuzeigen und eine Genehmigung hierfür einzuholen, soll künftig so frühzeitig eine Änderung der Genehmigung beantragt werden, dass die Genehmigung noch vor der Umsetzung ergehen kann. Rückwirkend genehmigt wird, wenn zwar vor Umsetzung beantragt, aber nicht rechtzeitig genehmigt wird. Genehmigungen für scho ´n umgesetzte Änderungen werden künftig restriktiv gehandhabt und ergehen wohl nur noch, wenn ansonsten die Berichterstattung verfälscht wird, ansonsten nur noch mit Wirkung für die Zukunft.
Was bedeutet das nun für die Betreiber emissionshandelspflichtiger Anlagen? Sie müssen alle Arten von Änderungen weniger hemdsärmelig handhaben als bisher. Insbesondere muss künftig mehr Zeit vor der Umsetzung von Änderungen eingeplant werden. Betreiber werden also weniger flexibel. Auf keinen Fall sollten Unternehmen die Änderung auf die leichte Schulter nehmen: Im schlimmsten Fall werden Daten falsch erfasst, und Emissionsberichte deswegen auf rechtlich fehlerhafter, weil nicht ordnungsgemäß genehmigter Basis erstellt. Zwar sind mit Minderabgaben wegen fehlerhafter Emissionsberichte keine Strafzahlungen nach § 30 Abs. 1 TEHG (mehr) verbunden. Aber vorsätzlich fehlerhafte Emissionsberichte können bis zu 500.000 EUR Bußgeld nach sich ziehen (§ 32 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 TEHG), verspätet eingereichte Überwachungspläne immerhin noch mit bis zu 50.000 EUR Bußgeld sanktioniert werden (§ 32 Abs. 3 Nr. 4 TEHG). Selbst wenn dieser Rahmen nicht ausgeschöpft wird: Das langwierige und belastende Verfahren sollte jeder Betreiber tunlichst vermeiden (Miriam Vollmer).
Umweltrecht: Verbandsklagerecht gegen Verlängerungsbescheid (BVerwG 7 C 28.18)
Das Völkerrecht gilt in weiten Kreisen als eine Materie schöner, aber weitgehend wirkungsloser Worte. Dass dieses Vorurteil nicht – oder zumindest nicht immer – gilt, zeigt die Århus-Konvention aus 1998, die einen Standard für den Zugang zu Umweltinformationen und den Gerichtszugang in Umweltangelegenheiten regelt. Die Umsetzung der Konvention in der Richtlinie 2003/35/EG und die Umsetzung im deutschen Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) haben die Karten in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren rund um Umweltfragen komplett neu gemischt. Dies zeigt einmal mehr ein Verfahren, das das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) kurz vor Weihnachten, am19.12.2019, entschieden hat (BVerwG 7 C 28.18, bisher liegt nur die PM vor).
In dem Verfahren ging es um die immissionschutzrechtliche Genehmigung für die Änderung einer Geflügelmastanlage in Sachsen-Anhalt. Diese sollte von 39.900 auf 173.200 Tierplätze erweitert werden. Die Genehmigungsbehörde erteilte den beantragten Bescheid, hielt eine FFH-Verträglichkeitsprüfung (also eine artenschutzrechtliche Untersuchung) für unnötig, und ordnete gleichzeitig an, dass die Genehmigung erlöschen sollte, wenn der Antragsteller sie bis zum 31.01.2016 nicht nutzen würde. Später verlängerte er die Frist mit Bescheid vom 15.09.2016 bis zum 31.01.2018 und mit einem weiteren Verlängerungsbescheid vom 04.05.2018 bis zum 31.01.2020.
Hiergegen wandte sich ein Umweltverband. Zum einen griff er die Genehmigungserteilung selbst an. Zum anderen wandte er sich gegen die mehrfachen Verlängerungsbescheide.
Der Rechtsstreit rund um die eigentliche Genehmigung ist – wie in solchen Verfahren üblich – ausladend. Die Frage, ob und wie die Knoblauchkröte und der europäische Maulwurf unter dem gigantischen Hühnerstall leiden, ist eher etwas für den Conaisseur. Dass der klagende Umweltverband sich gerichtlich gegen den auf der Annahme, trotz Knoblauchkröte sei eine FFH-Prüfung nicht nötig, fußenden Bescheid wenden darf, steht auch völlig außer Frage. Neu und deswegen interessant ist aber die Frage, wie es eigentlich mit dem Klagerecht des Umweltverbandes in Hinblick auf die Verlängerungsbescheide steht.
Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Magdeburg sah mit Urteil vom 08.06.2018 (2 L 11/16) die Klage des Umweltverbandes in diesem Punkt noch als unzulässig an (Rdnr 330 ff.). Es handele sich weder um eine „Zulassungsentscheidung“ nach § 2 Abs. 6 UVPG, noch handele es sich bei einer Verlängerung um einen Bescheid, der mit Öffentlichkeitsbeteiligung ergeht. Es liege auch kein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG vor, denn die Genehmigung an sich sei schon ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG.
Das BVerwG hob die Entscheidung in diesem Punkt nun auf. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG sei weit auszulegen. Da es sich hier nicht nur um eine rein formelle Entscheidung handele, dürfen Umweltverbände also auch gegen Verlängerungsbescheide vorgehen.
Ob damit das Schicksal der Verlängerungsbescheide besiegelt ist, ist zwar noch unklar. Denn das BVerwG hat die Sache an das OVG Magdeburg zurückverwiesen, die nun erst einmal die Begründetheit der Klage prüfen müssen. Möglicherweise kommt der Vorhabenträger sogar mit einem blauen Auge davon. Für die Zukunft ist aus dieser Entscheidung aber Folgendes abzuleiten: Für Umweltverbände ist so gut wie jedes Verwaltungshandeln erreichbar, dass sie überhaupt interessiert. Es lohnt sich für Verbände, gegen Verlängerungsentscheidungen vorzugehen bzw. ein Vorhabenträger sollte auf Verlängerungsbescheide ebenso viel Aufmerksamkeit verwenden wie auf den Bescheid an sich. Denn mit ein bisschen Pech implodiert die Verlängerung, die Genehmigung erlischt, und selbst wenn sich diese retrospektiv als rechtmäßig erweisen sollte, steht der Vorhabenträger verfahrenstechnisch wieder ganz am Anfang, wenn er aus Zeitgründen seinen Bescheid verliert (Miriam Vollmer).
Klimaklage Niederlande – kein Modell für Deutschland
Ein Paukenschlag kurz vor Weihnachten: Die niederländische Stiftung Urgenda gewann mit Urteil vom 20.12.2019 auch in letzter Instanz vorm Hoge Raad ein Klageverfahren gegen die Niederlande (19/00135, Urteil auf niederländisch gibt es hier). Mit dem vom letztintstanzlichen Gericht bestätigten Urteil werden die Niederlande verurteilt, bis zum Jahr 2020 eine Treibhausreduktion von mindestens 25% gegenüber dem Stand von 1990 zu realisieren. Rechtsgrundlage für diese Verurteilung sind die Art. 2 und Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Der Klimawandel sei geeignet, die niederländischen Kläger ihn Hinblick auf Leben und Wohlbefinden ernsthaft zu beeinträchtigen.
Auch die Bundesrepublik Deutschland ist Vertragsstaat der EMRK. Trotzdem ist ein paralleler Erfolg in Deutschland kaum absehbar. Dies liegt nicht etwa daran, dass deutsche Richter Klimaschutz weniger wichtig fänden als Niederländer. Dies zeigt ein Blick auf die erste entschiedene deutsche Klimaklage, die das Verwaltungsgericht (VG) Berlin mit Urteil der 10. Kammer vom 31. Oktober 2019 (VG 10 K 412.18) abgewiesen hat (hierzu schon hier). Inzwischen liegt auch die Urteilsbegründung vor, in der – so schnell kann das manchmal gehen – in Rdnr. 51 noch darauf verwiesen wird, dass auch in den Niederlanden der Gesetzgeber nicht zum Gesetzeserlass verpflichtet werden könnte. Quelle hierfür ist natürlich noch nicht das Urteil in Sachen Urgenda, sondern die Stellungnahme des Generalanwalts in diesem Verfahren vom 13.09.2019.
Anders als die niederländische Klage stützt sich die deutsche Klage nicht auf die EMRK. Greenpeace und die klagenden Bauern beriefen sich auf das in einem Kabinettsbeschluss niedergelegte deutsche Klimaschutzziel, bis 2020 die deutschen Emissionen um 40% gegenüber 1990 zu reduzieren, weiter auf die Lastenteilungsentscheidung der EU, mit der jedem Mitgliedstaat – auch der Bundesrepublik – Minderungsverpflichtungen bis 2020 zugewiesen wurden, und auf die Grundrechte der Kläger. Hätten die sich besser auf die EMRK gestützt? Nein, in der EMRK steht auch nicht mehr drin, als in den deutschen Grundrechten.
Warum hat es dann aber in den Niederlanden funktioniert und in Deutschland nicht? Zunächst ist die Ausgangslage eine ganz andere: Deutschland wird wohl voraussichtlich zumindest 32% Minderung realisieren. Das sind 8% weniger als das avisierte Ziel von 40%. Die Niederlande verfehlen aber selbst die 25%, die Urgenda nun eingeklagt hat. Abseits der Frage, wer hier was zu beurteilen hat: Wir sprechen von vornherein über ein ganz anderes Niveau gescheiterter Bemühungen.
Dieser Unterschied ist auch nicht rein quantitativ. Denn auch das VG Berlin hat in seiner Entscheidung vom 31.10.2019 nicht jeden rechtlichen Ansatzpunkt abgelehnt, sondern durchaus betont, dass staatliche Schutzpflichten bestehen könnten. Diese sind prinzipiell auch verletzungsfähig, allerdings wäre dies nur dann anzunehmen, wenn die staatlichen Bemühungen von vornherein völlig aussichtslos und ungeeignet wären, also etwa statt der Förderung Erneuerbarer Energien auf öffentliche Gebete und Trankopfer gesetzt würde. Dies gilt in Deutschland aber nicht: Die Bemühungen mögen voraussichtlich nicht ausreichen, um eine Minderung von 40% zu realisieren, aber das Ziel von 40% aus einem Kabinettsbeschluss ist nicht verbindlich, und die Lastenteilungsentscheidung lässt es ausdrücklich zu, Minderungsverpflichtungen nicht durch eigene Einsparungen, sondern durch Zukauf von Minderungen in anderen EU-Staaten zu erfüllen.
Dass die zweite Instanz die Sache anders sieht, wäre für die deutsche Klage damit eher überraschend, aber vermutlich geht es den Klägern auch gar nicht um ein stattgebendes Urteil, sondern um die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für den Klimaschutz (Miriam Vollmer).