Mobilitätsgesetz: Blaupause für die Verkehrswende
Mit guten Vorsätzen ist es so eine Sache: Kaum jemand hält sie wirklich bis zum letzten Tag des Jahres konsequent durch. Trotzdem bieten sie eine Gelegenheit, um mit schlechten Angewohnheiten zu brechen oder sich gute anzugewöhnen. Wer keine Ziele hat im Leben, hat zwar den Vorteil, nicht dahinter zurückzufallen – wird aber vermutlich auch nicht viel erreichen.
Ziele haben nicht nur Einzelpersonen. Auch die Gesellschaft als Ganze kennt solche „Vorsätze“, sei es Klimaschutz, Haushaltsdisziplin, Gleichberechtigung oder Versorgungssicherheit im Energierecht. Solche Zwecke oder Ziele in unterschiedlichen Branchen, Sektoren oder Rechtsgebieten zu definieren und Verfahren und Instrumente zu ihrer Durchsetzung entwickeln, ist Aufgabe der Gesetzgebung.
Im Energierecht finden sich Zwecke und Ziele gleich am Anfang in § 1 EnWG. Dort heißt es: „Zweck des Gesetzes ist eine möglichst sichere, preisgünstige, verbraucherfreundliche, effiziente und umweltverträgliche leitungsgebundene Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas, die zunehmend auf erneuerbaren Energien beruht.“
Anders ist es im Sektor Verkehr. Dort sucht man bisher vergeblich nach solchen übergreifenden Zielbestimmungen. Ohnehin ist das Verkehrsrecht eine sehr zersplitterte und in viele Einzelkompetenzen aufgespaltene Materie: In das Straßenrecht der Länder und das Fernstraßenrecht des Bundes, das Straßenverkehrsrecht mit StVO und dem Straßenverkehrsgesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz, das Personenbeförderungsgesetz, das Bundeswasserstraßengesetz usw. Zudem ist die Verkehrsplanung stark durch das Raumordnungsgesetz überformt.
Was fehlt ist jedoch ein Gesetz, das – ähnlich wie das EnWG im Energiebereich – über die Verkehrsarten und Zuständigkeitsebenen hinweg eine Integrationsleistung erbringt. Nur dann kann es nicht nur im Energiesektor, sondern auch im Bereich Verkehr zu einer Transformation, der vielbeschworenen Verkehrswende, kommen: Eine Wende hin zu mehr gleichberechtigter Teilhabe der Verkehrsteilnehmer und Gleichbehandlung der Verkehrsarten. Eine Wende hin zu nachhaltigerem, sichererem, klimafreundlicherem und weniger flächenverbrauchendem Verkehr.
Deshalb fordern inzwischen einige Stimmen, etwa der Verkehrsclub Deutschland (VCD) oder das Deutsche Institut für Urbanistik ein Bundesmobilitätsgesetz. Darin könnten nicht nur „Vorsätze“ der Verkehrspolitik, neben Klimaschutz, Luftreinhaltung und Lärmschutz, etwa Barrierefreiheit, „Vision Zero“ oder effizientere und gerechtere Flächennutzung verankert werden. Es könnte auch für eine integrierte Verkehrsplanung sorgen, mit der die genannten Ziele über Kommunen, Länder und den Bund hinweg verwirklicht würden. Denn wie gesagt: ohne Ziele und übergreifende Pläne lebt es sich zwar momentan viel unbeschwerter, läuft auf lange Sicht aber doch zu leicht in eine Sackgasse (Olaf Dilling).
TEHG: Zu OVG BB, OVG S 34/20
Mit Datum vom 30.11.2020 (Az.: OVG S 34/20) hat sich das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (OVG BB) zu gleich mehreren interessanten Fragen des Emissionshandelsrechts der letzten Handelsperiode, aber auch darüber hinaus, geäußert:
Wie schon erläutert, hatte bereits die erste Instanz (VG Berlin, 10 L 177/20) die Ansicht vertreten, dass bei Neuberechnung einer gekürzten Zuteilung nach einer wesentlichen Kapazitätsverringerung der neu berechnete, strengere CSCF auf alle Zuteilungselemente einer Anlage angewandt wird, nicht nur auf das verringerte Zuteilungselement. Diese Ansicht hat das OVG BB nun bestätigt (Rn. 16ff.).
Daneben hat es über die letzte Handelsperiode hinaus interessante Feststellungen zu Eilanträgen bei Zuteilungskorrekturen getroffen: Nach Ansicht des OVG BB, bekanntlich im Eilverfahren die letzte Instanz, sind auch nachträgliche Änderungen von Zuteilungsbescheiden aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben nach § 26 TEHG 2011 gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbar, so dass Widerspruch und Klage keine aufschiebende Wirkung haben. Dies begründet der Senat entlang der Gesetzgebungsunterlagen, aber auch anhand von Wortlaut und effet utile (Rn. 10). Richtigerweise sei deswegen im Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzugehen.
Anders als das VG Berlin hat der Senat aber immerhin (wenn auch nur) 3.575 Berechtigungen für vorläufig zuteilungsfähig gehalten. Denn die Behörde hatte die gesamte Zuteilung für das Zuteilungselement 32 gestrichen, weil die technische Möglichkeit entfallen war, dieses Papier herzustellen. Dies gibt aber nach Ansicht des OVG BB die in § 19 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 17 Abs. 1 Nr. 1 ZuV 2020 vorgegebene Berechnung der neuen Zuteilung nicht her, weil hier ein Standardauslastungsfaktor zu verwenden ist, der eben nicht null beträgt. Ob dieses Ergebnis, das auch das OVG BB als irritierend empfindet (Rn. 14) richtig sein kann, sei dem Hauptsacheverfahren vorbehalten. In diesem Zusammenhang trifft das OVG BB in Rn. 15 eine weitere interessante Feststellung: Es sei nicht auszuschließen, dass nach dem 31.12.2020 keine Ausgabe von Berechtigungen der 3. Handelsperiode mehr möglich sei (Miriam Vollmer).
Wer zahlt den CO2-Preis?
Der neue CO2-Preis ist erst ein paar Tage alt, aber er wühlt die Gemüter auf: Erdgas wird 2021 pro kWh 0,5 ct teurer. Der Heizölpreis steigt pro l um 0,7 ct. Das bedeutet: Heizkosten steigen.
Doch werden diese steigenden Kosten wirklich dazu führen, dass Emissionen sinken? Ein wesentlicher Grund, wieso das in der Vergangenheit nicht funktioniert hat, liegt an der hohen Mieterquote in Deutschland, die zu einem Auseinanderfallen von Entscheidung und Nutzen liegt: Der Mieter bezahlt die Heizkosten als Nebenkosten. Der Vermieter hat deswegen nichts davon, wenn er renoviert. In einer idealen Welt würen Mieter bei Vermietern, die ineffiziente Wohnungen vermieten, nach einem Blick auf den Energieausweis dankend abwinken und eine effizientere Wohnung mieten. Wir sind aber Berliner und wissen, dass in den Metropolen faktisch jedes Loch vermietet werden kann, egal, wie sehr es zieht.
Lösungsvorschläge für dieses Dilemma gibt es Einige (einen haben wir hier schon vorgestellt). Nun haben prominente Politiker der SPD sich am 2. Dezember 2020 festgelegt und in einem Beitrag im Tagesspiegel eine Aufteilung der neuen Belastung auf Mieter und Vermieter vorgeschlagen. Das würde das System der Nebenkostenabrechnung nach der Betriebskostenverordnung deutlich verändern. Noch weiter wollen Deutsche Umwelthilfe (DUH) und Deutscher Mieterbund (DMB) gehen. Sie wollen allein den Vermieter zur Zahlung verpflichten.
Doch stimmt es, dass nur der Vermieter den Wärmeverbrauch beeinflussen kann? Wie geht er damit um, wenn Mieter es ganzjährig gern 28°C warm hat oder die Temperatur nur über das Fenster reguliert? Möglicherweise spricht doch viel für ein System geteilter Verantwortlichkeiten, auch wenn nicht auszuschließen ist, dass diese Zusatzkosten die ohnehin hohen Grundmieten weiter treiben (Miriam Vollmer).
Energiewende – Wo stehen wir heute?
Das EEG 2021 ist seit wenigen Tagen in Kraft, es handelt sich – je nach Zählart und ungeachtet zahlreicher kleinerer Änderungen– um die 8. novellierte Fassung des EEG, dessen Geschichte im Jahr 2000 als Nachfolge des Stromeinspeisegesetzes begann.
Aus den 12 Paragraphen des EEG 2000 sind inzwischen stolze 174 Paragraphen des EEG 2021 geworden. Und noch immer geht es eigentlich nur darum, die regenerativen Erzeugungsanlagen ans Netz und den darin regenerativ erzeugten Strom ins Netz zu bekommen und dem Anlagenbetreiber dafür eine angemessene Vergütung zu gewähren.
In der Praxis verdanken wir dem Gesetz deutschlandweit rund 30.000 Windkraftanlagen an Land, 1,7 Mio Solaranlagen, 9500 Biogasanlagen und 7300 Wasserkraftwerke. Mit dieser Anlagenmenge werden inzwischen über 50 Prozent des deutschen Stromverbrauchs erzeugt – Tendenz weiter steigend. Bis zum Jahr 2030 sollen es nach derzeitiger Planung 65 % sein.
Damit haben die erneuerbaren Energien den Anteil der Atomstrommengen deutlich überholt. Dieser betrug zu Hochzeiten der Atomkraft im Jahr 2004 noch 32,4 % des Gesamtstromverbrauches und liegt derzeit noch bei rund 12 %. Die nächste große Herausforderung nach dem Atomausstieg ist der Ausstieg aus der Kohleverstromung – dessen Anteil an der Stromerzeugung derzeit mit 130 deutschen Kohlekraftwerken noch bei 26,4 % liegt und der bis zum Jahr 2038 auf Null sinken soll.
Dabei darf man nicht vergessen, dass derzeit wegen mangelndem Netzausbau und der deswegen erforderlichen Abregelung von regenerativen Stromerzeugungsanlagen bereits jährlich Strommengen von 6.480 GWh ungenutzt verloren gehen. Das entspricht dem 2,7 fachen des jährlichen Stromverbrauchs der Einwohner der Stadt München. Bereits die vorhandenen Anlagen bieten also noch erhebliches Erzeugungspotential, dass durch Netzausbau oder verbesserte Speichertechnologie genutzt werden könnte.
Pop-up Radwege bleiben vorläufig
Bereits Anfang Oktober hatte das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg im Eilverfahren gegen temporäre Radfahrstreifen in Berlin den Beschluss des Verwaltungsgerichts (VG) Berlin vorläufig außer Vollzug gesetzt. Der Beschluss des VG hatte zunächst die Pop-up-Radwege als rechtswidrig angesehen. Mit dem Außer-Vollzug-Setzen durch das OVG war allerdings noch nicht über die Beschwerde des Landes Berlin entschieden. Dies ist nun geschehen: Das OVG hat in einem Eilbeschluss nun die Entscheidung des VG Berlin aufgehoben. Auch dies ist – da im Rahmen eines Eilverfahrens entschieden – eine vorläufige Entscheidung.
Aber da das OVG dabei zugleich eine Prognose über die (mangelnde) Begründetheit der Klage gegen die Radwege abgegeben hat, ist die Sache eigentlich relativ klar: Die Radwege werden vermutlich auch im Hauptsacheverfahren nicht verboten. Letztlich ist, wie wir bereits zum Beschluss des OVG vom Oktober letzten Jahres erläutert hatten, der Unterschied in der Beurteilung nicht in Rechtsfragen begründet. Sondern die Berliner Verwaltung hatte zwischenzeitlich ihren Tatsachenvortrag nachgebessert: Erstinstanzlich war vom VG noch moniert worden war, dass die Voraussetzungen für die Einrichtung der Radfahrstreifen nicht ausreichend dargelegt worden waren. Bei der Beschwerde vor dem OVG war dann aber von Seiten der Senatsverwaltung die Gefahrenprognose durch Verkehrszählungen, Unfallstatistiken u.ä. belegt worden.
Dabei hat das OVG ebenso wie das VG auf das technische Regelwerk für die Planung und den Bau von Radwegen abgestellt. Diese verlangen für die Anlage von Radwegen eine Gefahrenlage, die sich anhand der jeweils ermittelten Verkehrsstärken im Verhältnis zu den gefahrenen Geschwindigkeiten ermitteln lässt. Dass dabei die Frage ein bisschen zu kurz kommt, ob vielleicht auch aus Kapazitätsgründen ein Fahrradweg nötig ist, hatten wir schon mal angemerkt. Darauf kam es aber letztlich nicht an.
Der Antragsteller, ein Abgeordneter der AfD-Fraktion des Abgeordnetenhauses, hat nach Auffassung des Gerichts dagegen nicht ausreichend vorgetragen, inwiefern durch die neu eingerichteten Radfahrstreifen tatsächlich Staus entstanden seien. Die von ihm belegten längeren Fahrzeiten beeinträchtigten ihn jedenfalls nur minimal (Olaf Dilling).
Achtung, Abgrenzungsprobleme: Lieferverträge mit TEHG-Anlagen
Seit dem 1. Januar läuft er also, der taufrische nationale Emissionshandel. Künftig müssen diejenigen, die fossile Kraft- und Brennstoffe in Verkehr bringen, für die Brennstoffemissionen werthaltige Emissionszertifikate an die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) abgeben. Diese sollen sich künftig Jahr für Jahr verteuern, in diesem ersten Jahr kosten die Zertifikate jeweils 25 EUR.
Der neue nationale Emissionshandel ist aber keine Kopie des „großen“ gemeinschaftsweiten Emissionshandels, der v. a. große Anlagen mit mehr als 20 MW FWL erfasst. Er verpflichtet die Inverkehrbringer, meistens also die Lieferanten, nicht die Emittenten. Um zu verhindern, dass wegen dieses unterschiedlichen Ansatzes ein- und dieselben Emissionen doppelt erfasst werden, nämlich einmal über den Brennstoff und einmal in Form von Emissionen, hat der Gesetzgeber in § 7 Abs. 5 BEHG angeordnet, dass Lieferanten die Brennstoffemissionen abziehen dürfen, die an solche Anlage gegangen sind.
Wie dies im Detail aussehen soll, hat der Verordnungsgeber nun in § 11 Emissionsberichterstattungsverordnung 2022 (EBeV 2022) genauer geregelt. Hier, insbesondere in Anlage 3 zur EBeV 2022, sind die Daten und Informationen aufgeführt, die der Verantwortliche nach dem BEHG benötigt. Hierzu gehört zwar nicht der Emissionsbericht des EU-ETS-Anlagenbetreibers selbst, aber umfangreiche Informationen über den Betreiber, die Berichterstattungsmethodik und den Brennstoffeinsatz. Nach § 11 Abs. 2 EBeV 2022 gehören zu den Unterlagen, die der BEHG-Verantwortliche benötigt, auch gleichlautende Erklärungen von Lieferant und Kunde, dass die BEHG-Kosten nicht eingepreist wurden, der Kunde also nicht zweimal bezahlt, einmal über den Brennstoffpreis und einmal in Form von Emissionsberechtigungen für seine Anlage. Man ist also zwangsläufig auf Kooperation angewiesen, was angesichts des beidseitigen Interesses, Kosten nur einmal anfallen zu lassen, regelmäßig gegeben sein dürfte.
Doch dieser Punkt lenkt den Blick auf einen bisher oft übersehenen Aspekt: Abzugsfähig sind nur die Brennstoffemissionen, die in der TEHG-Anlage eingesetzt wurden. Nicht ganz selten werden aber an einem Anlagenstandort und über einen Brennstoffliefervertrag emissionshandelspflichtige und nicht emissionshandelspflichtige Einrichtungne versorgt, kleinere Installationen etwa. Oder größere Verwaltungsgebäude.
Hier kann es wegen der strengen Regeln über die Abzugsfähigkeit nun dazu kommen, dass für einen Teil der Brennstofflieferung Abzüge vorgenommen werden können, für einen anderen aber nicht. Korrespondierend hierzu ist es sinnvoll, spiegelbildlich die Kosten für den Kauf von Emissionszertifikaten zuzuordnen, denn für die Belieferung der Hauptverwaltung fallen diese Kosten ja auch an. Es kann also sinnvoll sein, die bestehende Vertragsstruktur abzuändern und zwei Preisblätter, Differenzierungsvorgaben oder nachträgliche Kostenzuordnen vorzusehen. Hier sollte die Parteien solcher Verträge schnell sprechen (Miriam Vollmer).