Akteneinsicht wegen Tierschutz
Die Anpassung des Umweltrechts an Europa hat die deutschen Verwaltung den Bürgern ein gutes Stück weit geöffnet. Die Aarhus-Konvention von 1998 hat drei Säulen: Zugang zu Umweltinformationen, Beteiligung und Mitwirkung von Verbänden und Zugang zu Gerichten. Wer einen Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen stellt, braucht nicht einmal ein rechtlich geschütztes Interesse. Im Prinzip soll sich jeder bei den Behörden informieren können. Der Zugang zum Umweltinformationen ist ein effektives Korrektiv für eine Verwaltung, die dem Gesetzgeber oft mit dem Vollzug der umweltrechtlichen Vorschriften hinterherhinkt. Auch Mauscheleien zwischen Unternehmen und Behörden werden durch den Zugriff der Öffentlichkeit verringert.
Im neuen Jahrtausend ist nicht nur die Umweltverwaltung einer stärkeren öffentlichen Kontrolle ausgesetzt. Seit 2005 gibt es mit dem Informationsfreiheitsgesetz eine vergleichbare Regelung für Zugang zu allen möglichen Informationen bei Bundesbehörden. Seit 2008 wurde außerdem mit dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG) auf Lebensmittelskandale reagiert. Seither müssen Informationen über bestimmte Lebens- und Futtermittelerzeugnisse und sicherheitsrelevante Verbraucherprodukte von der Verwaltung herausgegeben werden.
Vor ein paar Tagen hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) einen Fall entschieden, in dem es um Verbraucherinformationen über Verstöße gegen Tierschutzvorschriften in einer Geflügelschlachterei ging. Die Geflügelschlachterei hatte ursprünglich behauptet, dass es gar nicht um Verbraucherschutz ginge, sondern dass letztlich Tierschutzverbände sie schlecht machen wollten. Schon die Vorinstanzen hatten geklärt, dass es darauf nicht ankommt. Außerdem waren die Verstöße gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen nie offiziell per Verwaltungsakt festgestellt worden. Das BVerwG entschied, dass auch unabhängig von einem Verwaltungsakt Ansprüche auf Informationszugang bestehen können. Außerdem seien nicht nur produktbezogene, also direkt für die Gesundheit des Verbrauchers relevante Informationen, sondern auch Informationen über hygienische oder tierschutzbezogene Misstände in der Produktionsstätte im Sinne des VIG relevant.
Zuvor hatte im Juli das OVG Münster in einem ähnlichen Fall anders entschieden. Hier hatte ein Tierschutzverband auf Akteneinsicht über einen Schweinezuchtbetrieb geklagt. Allerdings nicht unter Berufung auf das VIG, sondern auf das nordrhein-westfälische “Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereinigungen”. Die Richter hatten die Tierschützer schlicht und ergreifend darauf hingewiesen, dass das Gesetz seit Ende 2018 außer Kraft getreten sei. Ob – wie vom BVerwG – auch ein Anspruch aus dem Verbraucherinformationsgesetz geprüft wurde, geht aus der Pressemitteilung nicht hervor.
The Importance of Being Earnest
Die bedeutendste Änderung findet sich allerdings nicht im § 45a des Entwurfs. Sondern in einer Ergänzung des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG. Hiernach ist es künftig möglich, auch geschützte Tiere zur Abwendung “ernster” und nicht mehr nur “erheblicher” land –, forst –, fischerei – oder wasserwirtschaftlicher oder auch sonstiger Schäden zu töten. Faktisch geht es hier um Wölfe, die Schafe und andere Weidetiere reißen.
Diese Änderung stellt eine Reaktion auf die Rechtsprechung dar. Nach Teilen der durchaus uneinheitlichen Rechtsprechung ist es nämlich nur dann erlaubt, einen Wolf zu schießen, wenn der Wolf zu einer unzumutbaren Belastung, vor allem einer Existenzgefährdung von Bauern und Schäfern führt. Die amtliche Begründung erklärt, mit der Änderung sollten auch Hobbyschäfer künftig besser geschützt werden, da bei jemandem, der nur zum Vergnügen Schafe hält, eine Existenzgefährdung ja nie vorliegen würde.
Doch ist die Änderung wirklich so sinnvoll, wie das Ministerium glaubt? Naturschutzverbände sind schon skeptisch, weil die Änderung des § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht nur für Wölfe gilt, und damit – so die Befürchtung – zu einer Aufweichung des Naturschutz generell führen könnte. Aber auch aus rein rechtstechnischer Perspektive ist die geplante Änderung nicht ganz unproblematisch. Denn was bedeutet “ernst” in diesem Zusammenhang? Ist nicht jeder Verlust eines Weidetiers “ernst”? Wie gut müssen die Weidetiere geschützt werden, um die Überwindung dieser Barrieren als ernst anzusehen? Geht es um Quantität oder Qualität?
Erst mal Stillstand in Jänschwalde
Erinnern Sie sich? Vor einigen Wochen hatte das Verwaltungsgericht (VG) Cottbus der Betreiberin des Tagebaus Jänschwalde, der LEAG, eine unzureichende Untersuchung der tagebaubedingten Grundwasserauswirkungen attestiert. Das zuständige Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (LBGR) hätte ohne diese Untersuchung der Auswirkungen auf Natura 2000–Gebiete den Hauptbetriebsplan nicht genehmigen dürfen. Der Hauptbetriebsplan ist damit zumindest formell rechtswidrig. Die Voraussetzungen eines rechtmäßigen Betriebs somit nicht gegeben.
Überraschender Weise hatte das VG Cottbus trotz dieser Feststellung auf einen Eilantrag der Deutschen Umwelthilfe (DUH) hin nicht die sofortige aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Umweltverbandes gegen den Hauptbetriebsplan angeordnet. Dies hätte bedeutet, dass umgehend mit Erlass des Beschlusses die Arbeit in den Tagebau hätten eingestellt werden müssen. Stattdessen ließ das VG Cottbus dem Tagebaubetreiber bis zum 1. September Zeit, die rechtswidrig unterlassene Umweltverträglichkeitsprüfung nachzuholen. Dies nahm die DUH zum Anlass, gegen den Beschluss des VG Cottbus per Beschwerde vorzugehen. Doch auch das Landesamt und der Tagebaubetreiber legten Beschwerden ein, weil sie von der Rechtmäßigkeit des Hauptbetriebsplans ausgehen.
Rechtfertigung der Klimapolitik in Karlsruhe
Wir hatten schon ein paar Mal über die Klagen berichtet, die vor deutschen und europäischen Gerichten anhängig sind. In der F.A.Z. wurde Ende letzten Jahres die lapidare Einschätzung eines unbenannten Verfassungsrechtlers zu einer Verfassungsbeschwerde in Sachen Klimapolitik vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) wiedergegeben. Die Klimaklage sei “Quatsch”. Denn normalerweise würden sich Verfassungsbeschwerden gegen konkrete Rechtsakte richten. Hier ginge es aber um die Untätigkeit der Bundesregierung, ihrer Verpflichtung zum Erreichen des 1,5°C-Ziels nach dem Pariser Übereinkommen nachzukommen.
Nun haben Verfassungsbeschwerden, die von vornherein als sinnlos angesehen werden, in der Regel geringe Chancen von den Richtern in Karlsruhe auch nur inhaltlich bearbeitet zu werden. Von den knapp 3000 Verfassungsbeschwerden, die im Geschäftsjahr 2017 in Karlsruhe erledigt wurden, haben mehr über 2000 sehr wenig Spuren hinterlassen. Sie wurden per Kammerbeschluss ohne Begründung einfach nicht zur Entscheidung angenommen. Bei weiteren knapp 500 wurde der Nichtannahmebeschluss immerhin mit einer Begründung versehen. Von den wenigen verbleibenden, die tatsächlich in der Sache entschieden wurden, hatten nur 19 Erfolg.
Auch Verfassungsbeschwerden, in denen Grundrechte für den Umweltschutz ins Feld geführt wurden, sind in Karlsruhe regelmäßig “verschollen”. Sie wurden oft mit knapper Begründung nicht angenommen. Insofern ist es bereits als Erfolg der Verfassungsbeschwerde zum Klimaschutz verzeichnen, dass laut einer Pressemitteilung eines der klagenden Umweltverbände der Erste Senat die Bundesregierung, den Bundestag und den Bundesrat zur Stellungnahme auffordert. Denn aus rechtlicher Sicht zeigt dies, dass das Gericht die Sache Ernst nimmt und sich die Sache nicht allzu einfach macht. Also den Fall verfassungsrechtlich nicht einfach als “Quatsch” ansieht. Für die Politik ist es alleine schon ein Novum, sich in Karlsruhe für ihre Klimapolitik am Maßstab der Grundrechte rechtfertigen zu müssen. Insofern tritt hier der Effekt vieler aktivistischer Klagen ein: Die Kläger können nur gewinnen, wenn es ihnen nicht in erster Linie um Recht, sondern um politische Aufmerksamkeit geht.
Das Öko-Institut zu CO2-Steuer oder Handel: Was bedeutet das praktisch?
Es ist inzwischen Konsens, dass auch in den bisher vom Emissionshandel nicht erfassten Sektoren Gebäude und Verkehr effizientere Maßnahmen getroffen werden müssen, um die Klimaziele zu erreichen. Denn während Energie Wirtschaft und Industrie durch den europäischen Emissionshandel deutlich weniger CO2 emittieren als vor dessen Einführung 2005, stagnieren die Emissionen der bisher nicht regulierten Sektoren oder nehmen sogar zu.
Aktuell werden als Regelungsalternativen sowohl eine CO2-Steuer als auch die Einführung eines Emissionshandels auch für diese von der europäischen Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EU nicht erfassten Sektoren diskutiert. Die Debatte, welches Instrument vorteilhafter und für den Bürger weniger belastend ist, wird dabei bisher insbesondere entlang der Frage geführt, wie sich ein solches System auswirken würde. Die Frage, wie man sich die Einführung entweder einer Steuer oder eines Emissionshandels praktisch vorzustellen hat, wurde allerdings bisher wenig diskutiert. Diese Leerstelle hat das Öko–Institut im Auftrag der Agora Energiewende nun geschlossen.
Das Ökoinstitut ist für diese Bewertung prädestiniert, weil es den europäischen Emissionshandel seit seinem Start intensiv begleitet. Welche Aufwände in praktischer Hinsicht mit dem Aufbau einer administrativen und regulatorischen Struktur für ein solches Handelssystem sowohl auf Seiten des Staates, als auch auf Seiten der adressierten Unternehmen verbunden sind, ist damit bei den Gutachtern bekannt. Schließlich läuft so ein System nicht einfach so. Berichts – und Abgabepflichten müssen geschaffen werden. Es muss eine Behördenstruktur geben, die Verstöße überwacht, Zertifikate ausgibt und einsammelt. Die Abgrenzung zu den Emissionen des EU – Emissionshandels muss sicher funktionieren. Die Unternehmen, die bisher noch nie mit dem Emissionshandel zu tun hatten, müssen sich auf das neue Instrument einstellen.
Was für das Gutachten einnimmt: Das Ökoinstitut deckt eine Vielzahl unterschiedlicher denkbarer Ausgestaltungen eines Gebäude – und Verkehrsemissionshandels ab. Sowohl ein mit dem EU–ETS verbundener oder auf Annäherung ausgelegter Emissionshandel, als auch ein solitäres deutsches System finden ebenso Niederschlag, wie unterschiedliche verwaltungstechnische Anknüpfungspunkte für die Berichts- und Abgabepflicht. Diese Breite bedingt auch eine gewisse Bandbreite im Hinblick auf die Ergebnisse. Der Tenor dieser Ergebnisse ist aber klar: Ein solitärer Emissionshandel könnte in ungefähr zwei bis drei Jahren eingeführt werden. Ein mit dem europäischen Instrument sinnvoll verbindbarer Emissionshandel würde eher drei bis vier Jahre beanspruchen. Eine Erweiterung des EU – System selbst würde wohl fünf Jahre oder mehr kosten.
Angesichts des Umstandes, dass die Klimaziele bis 2030/2050 schnellere Erfolge voraussetzen, spricht dies aus Sicht des Gutachtens klar für eine Steuer, die schnell eingeführt werden könnte.
Streit um Quecksilber
In doch eher seltener Einmütigkeit wendet sich eine Reihe von Verbänden gegen ein Arbeitspapier des Bundesumweltministeriums zur Änderung der 13. Bundes-Imissionsschutzverordnung (13. BImSchV), die vor allem Schadstoffgrenzwerte für Großfeuerungsanlagen enthält. Das Papier unterlaufe durch überambitionierte Grenzwertvorschläge für Quecksilber die Beschlüsse der Kohlekommission.Was ist passiert?
Die 2010 erlassene Industrie-Emissionsrichtlinie (IED) sieht vor, dass alle acht Jahre neue Grenzwerte für die von der IED erfassten Anlagen gemeinschaftsweit erlassen werden. Diese sollen dann innerhalb von vier Jahren von allen Großfeuerungsanlagen in Europa eingehalten werden. Dieses ehrgeizige Programm wird durch engmaschige Berichtspflichten flankiert.Für die Großfeuerungsanlagen, also Anlagen mit mindestens 50 MW Feuerungswärmeleistung, ist 2017 das so genannte LCP–BREF in Kraft getreten. In den verbindlichen Schlussfolgerungen dieses Beschlusses sind Bandbreiten vorgesehen, die von Europas großen Anlagen bis nunmehr 2021 einzuhalten sind. Hieraus resultiert: die 13. BImSchV muss dringend über arbeitet werden.
Bei der Frage, wo innerhalb der gemeinschaftsweit geltenden Bandbreiten nun die Bundesrepublik ihren Grenzwert findet, hat das federführende BMU gewisse Spielräume. Es hängt also von einer politischen Entscheidung in Deutschland ab, wie anspruchsvoll die Werte ausfallen, und damit: Ob und wer unter den deutschen Kraftwerksbetreiber seine Anlage unter teilweise erheblichem finanziellen Aufwand nachrüsten oder gar ganz abschalten muss.
Im Hinblick auf Quecksilber hat das Umweltministerium sich für eine harte Gangart entschieden. Dies wird nun von Seiten der Verbände kritisiert: Die vorgesehenen Grenzwerte seien so anspruchsvoll, dass die Anlagen sie selbst mit Nachrüstungen nicht mehr stemmen könnten. Sie würden ihre Genehmigungen verlieren und müssten stillgelegt werden. Auf diese Weise, so der Verdacht, würde das Umweltministerium versuchen, die aus Sicht der beamteten Umweltschützer unzureichenden Ergebnisse der Kohlekommission auf eigene Faust und weit über den erzielten Konsens hinaus nachzubessern. Ein solcher Kohleausstieg durch die kalte Küche sei von den Beschlüssen der Kohlekommission nicht gedeckt, die den Ausstieg nicht 2021, sondern gestreckt bis 2038 vorgesehen hat.
Bei Gericht käme man mit diesem Argument kaum weiter. Die Kohlekommission konnte schon keine verbindlichen Beschlüsse fassen, sondern politische Entscheidungen durch Bundestag und Bundesrat nur vorbereiten. Ihr Beschluss ist also nicht verbindlich. Überdies beschäftigte sich die Kohlekommission mit dem Kohleausstieg unter dem Aspekt des Klimaschutzes. Der Schutz vor Schadstoffen, der im BImSchG und seinen Verordnungen geregelt ist, ist eine andere, keineswegs explizit oder auch nur diffus mitgeregelte Materie. Es gibt also keine implizite Garantie, alle deutschen Kohlekraftwerke bis spätestens 2038 betreiben zu dürfen, völlig egal, was genau aus ihrem Schornstein kommt.
Politisch ist der Verweis auf die Kohlekommission aber zumindest teilweise durchaus valide. Werden Beschlüsse, die wie die der Kohlekommission in einem breiten, gesellschaftlichen Konsens gefällt werden, auf diese Weise unmittelbar und bei nächster sich bietender Gelegenheit wieder infrage gestellt, schwächt man solche Möglichkeiten der gesellschaftlichen Partizipation möglicherweise nachhaltig. Damit nimmt die Bundesrepublik sich für die Zukunft unter Umständen ein Instrument, besonders umstrittene Fragestellungen unter Einbeziehung aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen befriedigend und dauerhaft aufzulösen.