Ein Minister muss nachsitzen
Bekanntlich hat sich die Bundesregierung im Klimaschutz ehrgeizige Ziele gesetzt. Indessen wird immer klarer, dass bis 2020 die Reduktion der Treibhausgasemissionen um 40% gegenüber 1990 weit verfehlt werden. Bis 2014 wurden die Treibhausgasemissionen immerhin um mehr als ein Viertel reduziert. Allerdings sind die Emissionen seitdem wieder gestiegen, was zum Teil an konjunkturellen Schwankungen liegt, vor allem aber an vermehrten Emissionen im Verkehrssektor.
Insgesamt ist der Verkehrssektor der einzige Bereich, in dem die Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 angestiegen sind. Die bisher vollzogenen Anstrengungen sind daher über die Hauptsektoren, Strom, Wärme und Verkehr, höchst ungleich verteilt. Der größte Anteil an Einsparungen lag bisher im Bereich der Energiewirtschaft und des Gewerbes. Dass der Verkehrssektor so schlecht dasteht, liegt nicht etwa daran, dass die einzelnen Kraftfahrzeuge mehr Kohlendioxid ausstoßen. Tatsächlich konnten die Emissionen pro gefahrene Kilometer laut Informationen des Umweltbundesamts seit 1995 verringert werden. In der gleichen Zeit hat jedoch der Pkw-Verkehr um 21% zugenommen, so dass die Erfolge aufgehoben wurden. Ähnlich sieht es beim Lkw-Verkehr aus. Hier haben die absoluten Emissionen zwischen 1995 und 2017 sogar um 20% zugenommen.
Es reicht also offensichtlich nicht, sich auf technische Maßnahmen zu beschränken, um die Klimaschutzziele einzuhalten. Eine Reduktion ist nur realistisch, wenn Maßnahmen ergriffen würden, die den Individualverkehr stärker steuern und die Attraktivität des öffentlichen Verkehrs stärken. Allerdings zeigt die brüske Reaktion des Bundesverkehrsministers Scheuer auf die Vorschläge der Verkehrskommission, dass weiterhin keine großen Anstrengungen zu erwarten sind.
Nun ist die Bundesrepublik im Zusammenhang mit dem Klimaschutzplan 2050 aufgrund der EU-Klimaschutzverordnung zu schmerzhaften Sanktionen verpflichtet. Wenn das Sektorziel für den Verkehr in Höhe von 42% bis 2030 nicht erreicht wird, dann muss Deutschland von anderen EU-Mitgliedstaaten überschüssige Nicht-ETS-Emissionsrechte kaufen. Wenn das Verkehrsministerium also weiter macht wie bisher, kommen dadurch Mehrkosten auf den Bundeshaushalt in Milliardenhöhe zu. Nach einer von Greenpeace in Auftrag gegebenen Studie sollen sie noch über dem Betrag liegen, der für den Verkehrshaushalt jährlich zu Verfügung steht. Auch wenn diese Zahlen auf Schätzungen beruhen, da ihre Berechnung eine Gleichung mit vielen Unbekannten ist, u.a. der Preis für die Emissionsrechte und die Projektion der bisher ergriffenen Maßnahmen auf die Zukunft, wird doch deutlich: Ohne effektive Maßnahmen für den Klimaschutz im Verkehr ist Deutschland auf direktem Weg in eine umweltpolitische Krise, die den derzeitigen Skandal um Stickstoffdioxid noch weit in den Schatten stellen könnte.
Änderung von Preisgleitklauseln: OLG FFM verhandelt zu § 4 Abs. 2 AVBFernwärmeV
Schlechte Neuigkeiten in Sachen Fernwärme: Die Möglichkeit der Änderung von allgemeinen Versorgungsbedingungen per Veröffentlichung steht auf dem Spiel.
Was ist passiert? Die Energieversorgung Offenbach (EVO) und die Energieversorgung Dietzenbach (EVD) sind Fernwärmeversorger. Sie hatten vor einigen Jahren ihren Standardvertrag für Fernwärme nach § 4 Abs. 2 der AVBFernwärmeV geändert. Normalerweise bedarf es im Zivilrecht für wirksame Vertragsänderungen übereinstimmender Willenserklärungen beider Parteien. Es hätten also Versorger und Kunde jeweils zustimmen müssen, um den Fernwärmeliefervertrag wirksam abzuändern. Im Massengeschäft der Fernwärme ist dies aber nicht praktikabel. Schließlich versorgen Fernwärmeversorger oft mehrere tausend Kunden mit Heizung und warmem Wasser. Deswegen sieht § 4 Abs. 2 der AVBFernwärmeV vor, dass Änderungen der allgemeinen Versorgungsbedingungen durch öffentliche Bekanntgabe wirksam werden. Der Versorger kann also auch ohne den Kunden die Versorgungsbedingungen anpassen, wenn er das publiziert.
EVO und EVD hatten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und bei der Vertragsüberarbeitung insbesondere die Preisgleitklausel modernisiert. Dies entspricht der ganz üblichen Praxis und steht mit dem Wortlaut der Norm insoweit in Übereinstimmung, als dass die Regelung sich auf alle Versorgungsbedingungen bezieht, ohne Ausnahmen für Preisklauseln zu formulieren. Gleichwohl, das Landgericht (LG) Darmstadt sah eine solche einseitige Anpassung der Preisgleitung überraschenderweise als problematisch an. Es mag eine Rolle gespielt haben, dass der Vertrag nach Ansicht der Kammer auch in sonstiger Hinsicht erhebliche Schwächen aufwies. Unter anderem bemängelte das Gericht die unzureichende Begründung, warum der Versorger die Klausel geändert hatte.
Global denken, dezentral entwässern…
Vor etwa drei Jahren gab es in deutschen Mittelgebirgsdörfern starke Überschwemmungen mit bisher so nicht bekannten Schlammlawinen, für die der Klimawandel verantwortlich gemacht wurde. Die Rede vom Starkregen machte die Runde. Irgendwann kam dann wohl der Journalist einer großen Boulevardzeitung auf die Idee, dass die Überschwemmung zumindest in der einen Ortschaft, ja doch nicht am Klimawandel, sondern bloß an einem verstopften Abflussrohr gelegen hätte. Dieser Gedanke war in seiner Schlichtheit fast erheiternd, gab aber auch Anlass über rechtliche Grundlagen nachzudenken: Für Juristen ist, wenn es um die Kausalität geht, jeder Grund tatsächlich erstmal gleichwertig. Das entspricht dem sogenannten Äquivalenzprinzip. Nach der „Conditio sine qua non“-Formel ist jede Tatsache kausal, die nicht hinweggedacht werden kann, ohne dass der Erfolg entfiele. Erst eine wertende Betrachtung pickt sich dann diejenigen Ursachen heraus, die wegen ihrer Unmittelbarkeit, Voraussehbarkeit und aufgrund anderer normativer Gesichtspunkte besonders relevant erscheinen. Eine sorgfältige Analyse setzt aber voraus, sich nicht vorschnell auf bestimmte Einzelursachen festzulegen. Das gilt natürlich nicht nur für die Juristerei, sondern vor allem auch für die Natur- und Sozialwissenschaft.
Zudem ist mit dem globalen Verweis auf Klimawandel in der Regel nicht geholfen, um Probleme vor Ort in den Griff zu bekommen. Dies gilt schon für Maßnahmen zur Verhinderung: So wichtig es ist, globale Kausalketten im Blick zu haben, am Ende findet die Umsetzung auf lokaler Ebene statt. Erst recht gilt das Gebot, lokal zu handeln, aber für Maßnahmen der Anpassung an den Klimawandel. Wenn also der Blick von den wolkigen Schichten der Atmosphäre wieder in die deutschen Mittelgebirgstäler und Niederungen wandert, zeigt sich, dass Hochwasser auf ganz vielen Ebenen menschengemacht ist: Das Rohr, dass die Wassermassen in den nächsten größeren Vorfluter einleitet, liegt dabei erst am vorläufigen Ende einer langen Kette von kumulativen Ursachen. Darüber liegen im Einzugsgebiet im Mittelgebirge die mehr oder weniger steilen Hanglagen. Hier hängt es vor allem vom Waldanteil und den sonstigen Nutzungsformen ab, wie viel und wie schnell das Wasser bei Regen ins Tal abgeleitet wird. Abhängig ist das insbesondere von der Verdichtung des Bodens und den Formen der Drainage. Im urbanen Bereich ist die Bodenversiegelung durch Bebauung und Asphaltierung der wichtigste Faktor. Insgesamt macht das in Deutschland bereits 12% der Landesfläche aus.
Hier können Maßnahmen der Klimaanpassung gut ansetzen. Obwohl Niederschlagswasser nach dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) auch als Abwasser angesehen wird, gibt es in § 55 Abs. 2 WHG dennoch einen grundsätzlichen Vorrang des Versickerns, Verrieselns oder der Direkteinleitung. Damit es nicht bei schönen Worten bleibt, wird die Flächenversiegelung und die Gestaltung von Oberflächen z.B. durch Gründächer, Rasengittersteine oder Schotterrasen, im Abwasserbescheid berücksichtigt. In Bremen gab es sogar eine Zeitlang eine spezielle Förderung für Entsiegelungsmaßnahmen ab 100 Quadratmeter. Die Förderung scheint sich grundsätzlich bewährt zu haben, versiegt ist im Moment nur der dafür zugedachte Haushaltsposten. Ob da am falschen Ende gespart wird, zeigt möglicherweise das nächste stärkere Sommergewitter.
Wo gemessen wird: Schlussanträge der Generalanwältin zu Messstationen
Besorgniserregende Neuigkeiten für diejenigen, die hoffen, Dieselfahrverbote in deutschen Großstädten noch abwenden zu können, erreichen uns aus Luxemburg. Am Europäischen Gerichtshof (EuGH) läuft nämlich derzeit ein Verfahren von Brüsseler Bürgern und einer Umweltorganisation gegen die Region Brüssel in Hinblick auf den dortigen Luftqualitätsplan. Wir erinnern uns: Die Richtlinie 2008/50/EG verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einhaltung von Grenzwerten für bestimmte Luftschadstoffe durch Maßnahmen, die sie in Luftqualitätsplänen zusammenfassen und veröffentlichen.
Im Zuge der Klage legte das von den Klägern angerufene Brüsseler Gericht dem EuGH die Frage vor, ob der Standort der Probenahme gerichtlich überprüfbar sei. Damit verbunden ist die Frage, ob Gerichte dann, wenn die Messstationen nicht dort stehen, wo sie nach Ansicht der Gerichte hingehören, anordnen können, dass sie an einen anderen Ort gebracht werden. Mit anderen Worten: Dürfen die Städte Messstationen aufstellen, wo sie es für richtig halten? Oder kann der Bürger verlangen, dass die Messstationen dort stehen, wo er die höchste Schadstoffkonzentration vermutet? Außerdem wurde dem Gericht die ebenfalls auch für Deutschland relevante Frage vorgelegt, ob es auf den Durchschnitt der Messergebnisse aller Probenahmestellen in einem bestimmten Gebiet ankommt, oder ob schon eine Überschreitung an einer einzigen Messstation reicht. Mit anderen Worten: Muss Berlin schon einschreiten, wenn nur die Fasanenstraße betroffen wäre. Oder erst dann, wenn ganz Charlottenburg in Feinstaub versinkt?
Die Generalanwältin Juliane Kokott kam nun zu einem für viele deutsche Bürgermeister betrüblichen Ergebnis. Dabei stützte sie sich auf Art. 7 Abs. 1 und Anhang drei Abschnitt b Nr. 1a der Richtlinie 2008/50. Danach ist der Aufstellungsort für Messstationen so zu wählen, dass innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen die höchsten Konzentrationen auftreten. Damit sei normativ festgelegt, wo die Messstationen stehen sollen. Das sei auch gerichtlich überprüfbar. Es gebe zwar einen gewissen Spielraum bei der Standortwahl, aber letztlich sieht die Generalanwältin die Gerichte am Zug. Auch in Hinblick auf die zweite dem EuGH vorgelegte Frage kommt sie zu dem Ergebnis, dass eine Mittelwertbildung aller Messergebnisse fehlerhaft sei. Auch wenn an nur einer Stelle ein Grenzwert überschritten wird, müssen Maßnahmen unternommen werden, um die Grenzwerte zu gewährleisten.
Nun ist noch nicht alles für diejenigen verloren, die älteren Diesel-Pkw auch weiterhin den Zugang in belastete Innenstädte nicht verwehren wollen. Denn in ungefähr 30% der Fälle folgt der EuGH nicht dem Votum der Generalsanwaltschaft. Gleichwohl sind die von der Generalanwältin vorgebrachten Argumente dogmatisch überzeugend und sicher nur mit erheblichem argumentativen Aufwand zu widerlegen. Die Hoffnung, durch eine politisch neu festgelegte Bestimmung des Standorts der Messstationen Fahrverbote abwenden zu können, könnte sich so schon im Ansatz zerschlagen.
Eine Attacke auf die Zivilgesellschaft?
Der Bundesfinanzhof (BFH) hat ein Urteil über die Gemeinnützigkeit der globalisierungskritischen NGO Attac gefällt, das auf den ersten Blick wie die Faust aufs Auge zur aktuellen Debatte über die Rolle der Deutschen Umwelthilfe (DUH) zu passen scheint: Welche Rolle dürfen Vereine bei der Gestaltung der Tagespolitik übernehmen? Widerspricht es ihrer Anerkennung als gemeinnützig, wenn sie eine politische Agenda verfolgen? Was, wenn diese Agenda durch eine einseitige Spendenfinanzierung oder durch ein spezifisches Geschäftsmodell beeinflusst sein könnte?
Der erste Satz der vor ein paar Tagen veröffentlichten Pressemitteilung scheint Klarheit zu schaffen: “Die Verfolgung politischer Zwecke ist im Steuerrecht nicht gemeinnützig.” Das sind deutlichere Worte, als man von Juristen gewohnt ist. Dementsprechend begeistert wurde die Entscheidung auch in der politischen Diskussion aufgegriffen. Unter anderem legte der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesverkehrsministerium Steffen Bilger noch mal nach: “Das Urteil wird sicherlich eine Rolle bei der weiteren Bewertung der Gemeinnützigkeit der Deutschen Umwelthilfe spielen”, sagte Bilger gegenüber dem Handelsblatt. In seiner Eigenschaft als Vorsitzender des CDU-Bezirksverbandes Nordwürttemberg hatte Bilger bereits den Parteitagsbeschluss zur Aberkennung der Gemeinnützigkeit und der Verbandsklagerechte der DUH initiiert.
Eine etwas genauere Lektüre der BFH-Entscheidung zeigt jedoch, dass sich die Rechtslage für Umweltverbände nicht geändert haben dürfte. Grundlage für eine Beurteilung der Gemeinnützigkeit, die auf abstrakte Weise höchst schwierig zu definieren wäre, ist ja zunächst einmal das Gesetz. Das Gericht knüpft dabei an § 52 Abgabenordnung an, in dem die Frage ganz pragmatisch und konkret auf eine Liste einzelner Ziele heruntergebrochen wird, die als gemeinnützig anerkannt sind. Im entschiedenen Fall ging es um Attac, so dass als Ziele allgemeine Förderung des demokratischen Staatswesens und die zur Volksbildung gehörende politische Bildung in Frage standen. Hier stellte der BFH klar, dass tagesaktuelle Kampagnen mit allgemeinpolitischer Zielsetzung vom Ziel der Volksbildung nicht umfasst seien. Politische Bildungsarbeit setze “ein Handeln in geistiger Offenheit voraus”. Die Beeinflussung der politische Willensbildung und der öffentliche Meinung im eigenen Sinne sei dagegen nicht umfasst. Erforderlich ist insbesondere eine parteipolitische Neutralität.
Die Entscheidung wirft eine Menge Fragen auf, z.B. wie mit bislang als gemeinnützig anerkannten Organisationen wie der Bertelsmann-Stiftung oder parteinahen Stiftungen umzugehen ist, die ebenfalls mit unverrückbaren Vorstellungen auf die politische Meinungsbildung einwirken. Außerdem lässt sich ideologische politische Einflussnahme und demokratische Willensbildung oft nicht genau voneinander unterscheiden, da die Übergänge fließend sind. Andererseits ist nachvollziehbar, dass zwischen gemeinnützigen Verbänden mit politischem Bildungsauftrag und Parteien eine Art Abstandsgebot bestehen muss. Denn hinsichtlich der Parteien gelten verschärfte Regeln hinsichtlich der Transparenz und steuerlichen Absetzbarkeit von Großspenden, die nicht durch parteinahe Organisationen unterlaufen werden sollten.
Fest steht jedenfalls, dass Verbände mit der Förderung von Natur- und Umweltschutz nicht von der Entscheidung betroffen sind. Der BFH räumt nämlich ausdrücklich ein, dass nach seiner ständigen Rechtsprechung die Förderung des Umweltschutzes eine Einflussnahme auf Willensbildung und öffentliche Meinung erlaubt. Zwischenzeitlich hatte – ungeachtet jeglicher Parteitagsbeschlüsse – ohnehin das zuständige Finanzamt die Gemeinnützigkeit der DUH bis 2023 anerkannt.
Die AfD als Prüffall: Was bedeutet die Entscheidung des VG Köln
Die AfD freut sich: Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf die Partei nicht länger als Prüffall bezeichnen. Doch was bedeutet die viel besprochene Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Köln (Az.: 13 L 202/19) wirklich?
Eindeutig steht fest: Eine inhaltliche Bewertung der Berechtigung des Verfassungsschutzes, der AfD in Sachen Verfassungsfeindlichkeit auf den Zahn zu fühlen, ist von dieser Entscheidung des VG Köln nicht betroffen. Die Partei ist also Prüffall, aber der Präsident des Verfassungsschutzes darf sie nicht öffentlich als solche bezeichnen.
Die Überlegungen des Gerichts in diesem Punkt sind auch durchaus überzeugend. Das Gericht meint, dass die Bezeichnung als Prüffall auf die Öffentlichkeit negativ wirke. Dies ist sicherlich der Fall: Die meisten Menschen finden die Vorstellung abschreckend, dass eine Partei möglicherweise nicht mit den verfassungsmäßigen Grundsätzen konform geht. Es ist damit nicht unwahrscheinlich, dass zumindest manche potentielle Wähler sich abgeschreckt fühlen. Damit stellt es einen Eingriff in die Rechte der AfD als Partei (aus Art. 21 GG) dar, wenn der Präsident des Bundesamtes sie so bezeichnet.
Nun ist nicht jeder Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen unzulässig. Wenn durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes in Rechte eingegriffen wird, können diese Eingriffe rechtmäßig sein. Das ist absolut alltäglich und rechtfertigt die Schulpflicht ebenso wie das Tempolimit. Der Präsident des Verfassungsschutzes muss eine Mitteilung also auf ein Gesetz stützen können.
Das Bundesamt sah für diese Maßnahme § 16 Abs. 1 BVerfSchG als Ermächtigungsgrundlage an. Diese Regelung bestimmt, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz die Öffentlichkeit über Bestrebungen und Tätigkeiten, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane zum Ziel haben, informiert, soweit hinreichend gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte hierfür vorliegen. Zu deutsch: Über verfassungswidrige Bestrebungen darf der Verfassungsschutz berichten, wenn er gewichtige Anhaltspunkte hat, also einen ernsthaften Verdacht.
Dies sieht der Verfassungsschutz im Hinblick auf den sogenannten “Flügel”, also die innerhalb der rechten AfD ganz rechten Politiker um Björn Höcke, für gegeben an. In Hinblick auf die AfD insgesamt prüft er derzeit aber erst, ob es solche Anhaltspunkte gibt. Damit ist die Voraussetzung der Norm nicht erfüllt. Es ist aber gut möglich, dass der Verfassungsschutz im Zuge der Prüfung zum Ergebnis kommen wird, dass solche Anhaltspunkte bestehen. Das dürfte er dann auch berichten.
Die Entscheidung trifft damit nicht nur keine inhaltliche Bewertung über die AfD. Sie nimmt entsprechend auch nicht vorweg, zu welchem Ergebnis der Verfassungsschutz im Zuge seiner Prüfung kommen wird. Und es ergibt sich aus der Entscheidung auch ganz und gar nicht, dass andere Personen als der Verfassungsschutz die AfD nicht als Prüffall des Verfassungsschutzes bezeichnen dürfen. Denn anders als der Staat dürfen Privatpersonen sich auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen. Das bedeutet: Private dürfen Tatsachen aussprechen. Nur der Staat muss sich in den Grenzen halten, die der Gesetzgeber ihm eingeräumt hat.