Kommunale Verpa­ckungs­steuer – rechtswidrig?

Allen politi­schen Absichts­be­kun­dungen und abfall­recht­lichen Prinzipien zum Trotz wächst der Müllberg unauf­haltsam. Im ersten Corona-Jahr 2020 stieg das Pro-Kopf-Aufkommen laut Angaben des statis­ti­schen Bundesamts sogar mit 19 kg um etwa 4 %. Einweg­ver­pa­ckungen sind gerade zu Pande­mie­zeiten für den Außer-Haus-Verzehr von warmen Mahlzeiten beliebt. Dies bringt manche Gemeinden darauf, eine lokale Verpa­ckungs­steuer zu erheben.

Doch was sind die recht­lichen Voraus­set­zungen dafür? Ein aktueller Fall aus Schwaben zeigt, wo die Fallstricke lauern. Die Stadt Tübingen hatte  zur Begrenzung des Verpa­ckungs­mülls eine Satzung erlassen, nach der ab Anfang 2022 für Einweg­ver­pa­ckungen eine lokale Verpa­ckungs­steuer erhoben werden sollte. Ziel war es zum Einen, Einnahmen zu generieren, zum Anderen sollten Anreize zur Müllver­meidung gesetzt werden. 

Für Geträn­ke­ver­pa­ckungen, Geschirr­teile und sonstige Lebens­mit­tel­ver­pa­ckungen sollte jeweils 50 Cent bezahlt werden, sowie 20 Cent für Einweg­be­steck. Insgesamt sollte die Steuer „pro Einzel­mahlzeit“ auf höchstens 1,50 Euro begrenzt sein. Erhoben werden sollte die Steuer beim Verkäufer, der sie nach Vorstellung der Gemeinde auf den Verbraucher umwälzen würde. Die Verbraucher sollten dadurch angehalten werden, auf Verpa­ckungen zu verzichten oder auf alter­native Produkte auszuweichen.

Die Tübinger Franchise­neh­merin von MacDo­nalds hat daraufhin vor dem Verwal­tungs­ge­richtshof (VGH) Normen­kon­troll­klage erhoben. Dabei berief sie sich unter anderem auf die Berufs­freiheit und auf ein Urteil des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts von Jahr 1998. Demnach verstieß die von der Stadt Kassel 1991 einge­führte Verpa­ckungs­steuer auf Einweg­ver­pa­ckungen gegen das damalige Abfall­recht des Bundes.

Auch der VGH verwarf im Ergebnis die Satzung als rechts­widrig. Schon die Kompetenz der Gemeinde sei nicht gegeben. Hier sei jedoch zu diffe­ren­zieren: Zwar sind örtliche Steuern möglich, sie müsse dann aber nach ihrem Tatbe­stand auf Verpa­ckungen für Speisen und Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle begrenzt sein. Das war bei der Tübinger Steuer aber nicht der Fall, denn sie galt auch für den Außer-Haus-Verkauf, so dass unklar war, wohin die Speisen verbracht worden würden.

Zudem greife die Verpa­ckungs­steuer als Lenkungs­steuer in die abschlie­ßende Regelung des Abfall­rechts durch den Bundes­ge­setz­geber ein. Schließlich sei auch die Deckelung der Steuer auf 1,50 Euro pro Einzel­mahlzeit nicht bestimmt genug. Denn letztlich sei nur aufgrund unsicherer und kaum nachprüf­barer Angaben der Käufer zu bestimmen, was alles den Inhalt einer Einzel­mahlzeit umfassen würde. Die Entscheidung zeigt, dass für Kommunen weiterhin keine Spiel­räume zur Einführung einer Verpa­ckungs­steuer bestehen, jeden­falls soweit sie als Lenkungs­steuer das Abfall­auf­kommen reduzieren sollen (Olaf Dilling).