Mindest­preis und Schokolade

Ich biete Ihnen eine Wette an. Sie gehen auf eine beliebige Konferenz, die etwas mit Energie zu tun hat. In der Pause holen Sie sich einen Kaffee. Sie stellen sich an einen Tisch mit belie­bigen fremden Leuten, warten ab, bis der erste „CO2-Mindest­preis“ sagt und fragen einfach mal nach, wie der eigentlich so ganz genau aussehen soll. Nicht die Höhe, sondern der genaue Regelungs­me­cha­nismus. Ich wette eine Tafel bester italie­ni­scher Schokolade: Sie hören nichts. Oder nur so ganz allge­meine Ausfüh­rungen, die mit der Talfahrt der Emissi­ons­han­dels­kurse beginnen und im Ungefähren enden.

Wieso überhaupt ein Mindestpreis?

Präzise an den vermutlich ziemlich wolkigen Ausfüh­rungen ist vermutlich nur der Beginn. Tatsächlich sollte der Emissi­ons­handel zu CO2-Preisen führen, die höher sein sollten als der Preis für technische Minde­rungs­maß­nahmen. Zumindest einige Unter­nehmen sollten eher umbauen als Zerti­fikate kaufen. Nach ganz landläu­figer Meinung hat das aber nicht funktio­niert: Für die ungefähr 8 EUR, die ein Zerti­fikat heute kostet, kann in der EU keine Tonne CO2 einge­spart werden. Das DIW ging in einer Studie 2014 davon aus, dass bei 20 EUR/Zertifikat emissi­ons­armes Erdgas günstiger wäre als Stein­kohle, und bei 40 EUR/Zertifikat Erdgas die emissi­ons­in­tensive Braun­kohle verdrängen könnte.

Nun wird die Gesamt­menge an Zerti­fi­katen, die neu ausge­geben werden, immer geringer. Aber es sind noch so viele Zerti­fikate vorhanden, dass niemand ganz sicher sein kann, dass ein strammer Minde­rungspfad von künftig 2,2% p.a. und die Markt­sta­bi­li­täts­re­serve ausreichen, um die Kurse nach oben zu treiben. Deswegen ist seit einiger Zeit der Mindest­preis für CO2 in aller Munde. Er soll auch dann ein bestimmtes Preis­niveau gewähr­leisten, wenn das schiere Verhältnis von Angebot und Nachfrage das eigentlich nicht hergeben.

Lauter offene Fragen

Aber wie soll das aussehen? Die Zerti­fikate werden zumindest bis 2030 zum Teil kostenlos von der Deutschen Emissi­ons­han­dels­stelle (DEHSt) ausge­geben. Teilweise versteigert. Bei diesen Verstei­ge­rungen an der Leipziger Strom­börse kann man sich einen gesetzlich festge­legten Mindest­preis noch am ehesten vorstellen. Dies setzt aber voraus, dass für alle anderen Trans­ak­tionen zwischen Privaten auch ein Mindest­preis gelten würde. Aber gilt das dann für alle? Wie ginge man mit Preis­ef­fekten für Industrie und Verbraucher um? Wo würde das Geld landen? Auf alle diese Fragen gibt es in der allge­meinen Diskussion in Deutschland kaum Antworten, hier wird mehr über die Höhe der Preise speku­liert. Für Details wird allen­falls auf das britische Modell verwiesen.

Wie machen es die Briten?

Schaut man sich dieses britische Modell an, so ist man erstaunt. Es handelt sich nicht um eine Mindest­preis­an­ordnung im wörtlichen Sinne, sondern um eine Steuer. Genauer gesagt: Um einen Aufschlag auf die Energie­steuer CCL, die diffe­ren­ziert nach Energie­trägern erhoben wird. Die Steuer wird vom Verkäufer des fossilen Brenn­stoffs abgeführt, wenn er an Unter­nehmen verkauft, die den Brenn­stoff in einer strom­erzeu­genden Anlage (nicht: kleine KWK) einsetzen.

Dass dieser Steuer­auf­schlag CPSR einen Mindest­preis darstellt, ergibt sich aus der Festsetzung der Höhe. Das britische Finanz­mi­nis­terium setzt ihn zwei Jahre im Voraus auf eine Höhe fest, die die Differenz zwischen den erwar­teten CO2-Preisen und dem CO2-Preis, den das Finanz­mi­nis­terium für richtig hält, abbildet. Derzeit liegt der Zielpreis bei 18 GBP.

Was wird derzeit in Deutschland diskutiert?

Tatsächlich verschleiert das Buzzword vom „Mindest­preis“, dass es auch in Deutschland wohl um eine Steuer gehen wird, entweder auf fossile Brenn­stoffe, oder auf Emissi­ons­be­rech­ti­gungen oder auf die Emission selbst.

Die Steuer auf die Zerti­fikate favori­sieren die GRÜNEN, die einen entspre­chenden Geset­zes­entwurf bereits 2013 vorge­stellt hatten. Besteuert werden sollte der Verbrauch, außer, es handelt sich um kostenlos zugeteilte Zerti­fikate. Ganz ähnlich würde sich eine Steuer auf das von emissi­ons­han­dels­pflich­tigen Anlagen emittierte CO2 selbst auswirken. Auch hier würde auf die Berichte abgestellt, die jährlich einge­reicht werden, und die kostenlose Zuteilung als privi­le­giert abgezogen. Etwas anders würde sich eine Brenn­stoff­steuer auswirken. Hier könnte eine heute bestehende Ausnahme gestrichen und der Steuersatz für die Strom­erzeugung wie in UK einem Zielwert angepasst werden.

Handelt es sich bei der ganzen Diskussion um „Mindest­preise“ damit nur um eine verschämte Umschreibung einer neuen Steuer? Nicht ganz, wenn man der jüngst veröf­fent­lichten Studie des Freiburger Ökö-Instituts im Auftrag des WWF Glauben schenkt: Die Forscher begründen auf S. 22, wieso sie nicht auf Mindest­preise bei den – ja sowieso vorge­se­henen – Auktio­nie­rungen von Zerti­fi­katen setzen. Diese würden nämlich eine Änderung der Emissi­ons­han­dels­richt­linie erfordern.

Doch ist diese nicht gerade sowieso geändert und just am 19.03.2018 sozusagen taufrisch veröf­fent­licht worden? Wieso hat man nicht im Zuge der ohnehin recht tiefgrei­fenden Anpas­sungen auf ein Mindest­preis­modell gesetzt? Hier scheint eine Ausweich­be­wegung statt­ge­funden zu haben: Weil man auf EU-Ebene einen „echten“ Mindest­preis nicht durch­setzen konnte, will man nun in Deutschland oder gemeinsam mit anderen für Klimathemen aufge­schlos­senen Mitglied­staaten eine CO2-Steuer einführen, aber sie nicht so nennen. Wähler reagieren auf neue Umwelt­steuern nämlich ziemlich allergisch.

Steuern und Schokolade

Wenn also auf der nächsten Tagung jemand zu Ihnen kommt und Sie fragt, wie der CO2-Mindest­preis genau funktio­nieren soll, dann sagen Sie laut: Es handelt sich um eine Steuer. Oh, oder Sie sagen nichts, denken sich Ihren Teil und teilen sich mit dem Frager meine Tafel Schokolade.

2018-03-20T08:08:55+01:0019. März 2018|Emissionshandel, Industrie, Strom, Wärme|

Die neue Emissi­ons­han­dels­richt­linie ist da

Am 15.07.2015 hat die Europäische Kommission den ersten Entwurf vorgelegt. Am 27.02.2018 wurde sie nun verab­schiedet: Die neue Emissi­ons­han­dels­richt­linie (EHRL) ist da. Sie soll für die Jahre 2021 bis 2030 den recht­lichen Rahmen für die rund 12.000 emissi­ons­han­dels­pflichtige Anlagen in der EU setzen, die gemeinsam für rund 45% der Treib­haus­gas­emis­sionen verant­wortlich sind.

Die Novelle soll vor allem eins leisten: Der Preis pro Emissi­ons­be­rech­tigung soll dauerhaft deutlich über die rund 8 EUR steigen, bei denen der Kurs in den letzten Jahren lange blieb. Denn der Emissi­ons­handel fährt nur dann zu einer Verrin­gerung der Treib­haus­gas­emis­sionen, wenn es zumindest für einige Unter­nehmen günstiger ist, Emissionen zu reduzieren als Zerti­fikate zu kaufen. Dies sahen die Organe der EU in den letzten Jahren nicht mehr als gegeben an.

Aus diesem Grunde soll die Gesamt­menge an Zerti­fi­katen drastisch sinken. Die novel­lierte Richt­linie geht dies auf zwei verschie­denen Wegen an:

Zum einen sollen Zerti­fikate in die Markt­sta­bi­li­täts­re­serve (MSR), eine Art Regie­rungs­depot, wandern. Dies betrifft neben rund 900 Mio. Zerti­fi­katen, die schon im Rahmen des sog. Backloading dem Markt entnommen wurden, auch übrig­ge­bliebene Zerti­fikate der aktuellen Handel­s­pe­riode. Zudem sollen ab 2019 erst 24%, später dann 12%, der Zerti­fikate, die an sich versteigert werden sollen, direkt in die MSR eingelegt werden. Steigt der Kurs gefährlich an, werden Zerti­fikate aus der MSR ausge­speist. Bleibt der Überschuss hoch, wird künftig auch gelöscht.

Zum anderen soll es – dies ist im Instrument Emissi­ons­handel so angelegt – Jahr für Jahr weniger Zerti­fikate geben. Dabei soll künftig noch schneller reduziert werden: Statt 1,74% soll es künftig pro Jahr 2,2% weniger Zerti­fikate geben. Dies bedeutet eine Reduzierung von statt­lichen 556 Mio. t CO2.

Immerhin soll es auch künftig eine kostenlose Zuteilung geben. Nur rund 57% der Berech­ti­gungen werden zugunsten des Fiskus versteigert. Auch in Zukunft erhalten Strom­erzeuger aller­dings regel­mäßig  keine Zerti­fikate mehr kostenlos. Und auch Indus­trie­un­ter­nehmen müssen mit einer drastisch verrin­gerten Zuteilung rechnen, da schon allein die auf best verfüg­baren Techniken beruhenden Bench­marks pauschal um 0,5% bis 1,5% sinken. Unter­nehmen aus Branchen, die als abwan­de­rungs­be­droht gelten, bekommen die auf diesen Bench­marks beruhenden Zerti­fikate zwar ohne weitere Kürzung. Aber die Liste derje­nigen, auf die dies zutrifft, soll gegenüber dem Status Quo drastisch gekürzt werden. Immerhin: Diese Unter­nehmen dürfen auch künftig mit einer Strom­kos­ten­kom­pen­sation rechnen, die im inter­na­tio­nalen Wettbewerb die emissi­ons­han­dels­be­dingt steigenden Strom­preise ausgleichen soll.

Hart trifft der Emissi­ons­handel die nicht abwan­de­rungs­be­drohten Branchen. Diese starten 2021 bei 30% der auf Basis der – ja ohnehin bereits reduzierten – Bench­marks. Ab 2026 soll es ein Phase Out geben, das nur – Erleich­terung macht sich gerade im Stadt­werks­sektor breit – die Fernwärme nicht betreffen soll. Unter­nehmen, die damit rechnen müssen, dass ihre Branche es am Ende nicht in die begehrte CL-Liste schaffen wird, müssen um so mehr Augenmerk auf ihre Handels­ak­ti­vi­täten legen. Immerhin eine sehr sinnvolle Regelung wird aber künftig hoffentlich viel Ärger vermeiden: Die Zuteilung kann künftig auch bei Auslas­tungs­er­hö­hungen nach oben von mehr als 15% angepasst werden, insbe­sondere bei Kapazi­täts­er­wei­te­rungen und Neuan­lagen, die ja quasi nie direkt bei 100% Auslastung anfahren, sondern über einen längeren Zeitraum in ihre Kapazität gleichsam „hinein­wachsen“, was in der Vergan­genheit oft in Zutei­lungen mündete, die dem tatsäch­lichen Fahrver­halten der Anlage nicht entsprach.

Und wann geht es jetzt los? Die neue EHRL tritt am 20. Tag nach Veröf­fent­li­chung im Amtsblatt in Kraft. Sodann müssen diverse Durch­füh­rungs­rechtsakte ergehen, vor allem die konkreten Zutei­lungs­regeln mit Formeln und Bench­marks, und die CL-Liste der abwan­de­rungs­be­drohten Branchen. Sodann wird die Bundes­re­publik Deutschland die Regelungen umsetzen. Und dann geht es hoffentlich los.

(Wer es ganz genau wissen will: Ich schreibe gerade einen Fachaufsatz für die Natur und Recht (NuR). Dort dann die vierte Handel­s­pe­riode in der ganz ausführ­lichen Version für den Profi. Wer eine Mitteilung haben möchte, wann der Aufsatz vorliegt, kann mir gern mailen. Und wer nur Bahnhof versteht, selbst­ver­ständlich auch.).

2018-02-27T14:44:20+01:0027. Februar 2018|Emissionshandel, Industrie, Strom, Wärme|

… letzte Chance … vorbei: Der EuGH über Antrags­än­de­rungen im ETS

Ich erinnere mich gut an das Antrags­ver­fahren für die dritte Handel­s­pe­riode des Emissi­ons­handels. Die Betreiber aller rund 1.500 deutschen Anlagen, die am Emissi­ons­handel teilnehmen, mussten bis zum 23.01.2012 ihre Zutei­lungs­an­träge abgeben. Auf diesen beruhen die Bescheide für die Zuteilung von Emissi­ons­be­rech­ti­gungen für immerhin acht Jahre.

In den letzten Tagen liefen die Drähte heiß und die Nerven lagen teilweise blank. Die Anträge für die Zuteilung sind oft kompli­ziert, u. a. weil die Regelungen für jede Handel­s­pe­riode jeweils neu gefasst werden, so dass es an verläss­lichen Erfah­rungs­werten hinsichtlich der oft ausle­gungs­be­dürf­tigen Normen fehlt. Die Fülle der Daten, auf die es ankommt, macht Anträge überdies fehler­an­fällig, und dass auch der fahrlässig fehler­hafte Antrag eine Ordnungs­wid­rigkeit darstellt, lässt viele Anlagen­be­treiber auch nicht gerade ruhiger schlafen.

In den aller­meisten Fällen ging mit viel Schweiß und Adrenalin alles gut. In einigen Fällen aber wurde das Angst­sze­nario wahr: Der Antrag war fehlerhaft. Damit stellte sich die Frage, ob verse­hentlich unrichtige oder unvoll­ständige Zutei­lungs­an­träge auch nach dem Stichtag geändert werden konnten. Immerhin lag der zustän­digen Behörde, der Deutschen Emissi­ons­han­dels­stelle (DEHSt) ein Antrag vor, und für Behörden gilt in Deutschland an sich nach § 25 Abs. 1 Verwal­tungs­ver­fah­rens­gesetz (VwVfG) eine Hinweis- und Beratungs­pflicht bei Anträgen,

„wenn diese offen­sichtlich nur verse­hentlich oder aus Unkenntnis unter­blieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind.“

Für eine solche Hinweis­pflicht sah die zuständige Behörde im emissi­ons­han­dels­recht­lichen Antrags­ver­fahren aber keinen Raum und verwies auf § 9 Abs. 2 Treib­hausgas-Emissi­ons­han­dels­gesetz (TEHG). Dieser ordnet an, dass die Antrags­fristen im Emissi­ons­handel sogenannte „materielle Ausschluss­fristen“ darstellen. Der Anspruch auf Zuteilung löst sich mit Frist­ablauf also ersatzlos in Luft auf, wenn kein Antrag gestellt wird, woraus die Behörde schloss, dass damit auch Änderungen bereits gestellter Anträge ausge­schlossen sein müssten.

Dies fand auch das (für den Emissi­ons­handel in Deutschland stets in erster Instanz zuständige) Verwal­tungs­ge­richt (VG) Berlin logisch. Doch war eine so weitge­hende Rechts­folge wirklich auch mit Gemein­schafts­recht vereinbar? Das VG legte vor und wies darauf hin, dass das Gemein­schafts­recht hierzu keine Regelungen enthält. Hieraus hatte das klagende Unter­nehmen herge­leitet, dass es dann eben auch keine Ausschluss­frist geben könne. Schließlich ist das Emissi­ons­han­dels­recht seit 2013 voll vergemeinschaftet.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) sah dies mit Urteil vom 22.02.2018, Rs.: C‑572/16, aber anders. Für diesen Teil des Antrags­ver­fahrens sei nach wie vor natio­nales Recht maßgeblich. Auch, dass § 9 Abs. 2 TEHG überhaupt eine Ausschluss­frist formu­liert, sieht der EuGH nicht als bedenklich an, schließlich würde dieser Anträge ja nicht unmöglich machen oder unzumutbar erschweren. Weiter hatte das klagende Unter­nehmen sich darauf berufen, dass das Gemein­schafts­recht an anderer Stelle von „konser­va­tiven Schät­zungen“ spricht, also doch davon ausgeht, dass Bescheide auf anderen als den einge­reichten Daten beruhen könnten. Das sieht der EuGH aber nicht als ein Grundlage für Änderungen des Antrags durch den Antrag­steller an. Im Ergebnis gilt für den Anlagen­be­treiber damit das alte Motto aus der Spielshow 1, 2 oder 3: Mit dem Plopp ist alles vorbei.

Damit steht zu befürchten, dass auch das Antrags­ver­fahren für die nächste, vierte Handel­s­pe­riode für manchen Anlagen­be­treiber mit einer bösen Überra­schung endet, wenn er feststellen muss, dass ein simples Versehen ihn für viele Jahre viel Geld kosten wird.

2018-02-26T15:55:51+01:0026. Februar 2018|Emissionshandel, Umwelt, Verwaltungsrecht|