Die neue Emissi­ons­han­dels­richt­linie ist da

Am 15.07.2015 hat die Europäische Kommission den ersten Entwurf vorgelegt. Am 27.02.2018 wurde sie nun verab­schiedet: Die neue Emissi­ons­han­dels­richt­linie (EHRL) ist da. Sie soll für die Jahre 2021 bis 2030 den recht­lichen Rahmen für die rund 12.000 emissi­ons­han­dels­pflichtige Anlagen in der EU setzen, die gemeinsam für rund 45% der Treib­haus­gas­emis­sionen verant­wortlich sind.

Die Novelle soll vor allem eins leisten: Der Preis pro Emissi­ons­be­rech­tigung soll dauerhaft deutlich über die rund 8 EUR steigen, bei denen der Kurs in den letzten Jahren lange blieb. Denn der Emissi­ons­handel fährt nur dann zu einer Verrin­gerung der Treib­haus­gas­emis­sionen, wenn es zumindest für einige Unter­nehmen günstiger ist, Emissionen zu reduzieren als Zerti­fikate zu kaufen. Dies sahen die Organe der EU in den letzten Jahren nicht mehr als gegeben an.

Aus diesem Grunde soll die Gesamt­menge an Zerti­fi­katen drastisch sinken. Die novel­lierte Richt­linie geht dies auf zwei verschie­denen Wegen an:

Zum einen sollen Zerti­fikate in die Markt­sta­bi­li­täts­re­serve (MSR), eine Art Regie­rungs­depot, wandern. Dies betrifft neben rund 900 Mio. Zerti­fi­katen, die schon im Rahmen des sog. Backloading dem Markt entnommen wurden, auch übrig­ge­bliebene Zerti­fikate der aktuellen Handel­s­pe­riode. Zudem sollen ab 2019 erst 24%, später dann 12%, der Zerti­fikate, die an sich versteigert werden sollen, direkt in die MSR eingelegt werden. Steigt der Kurs gefährlich an, werden Zerti­fikate aus der MSR ausge­speist. Bleibt der Überschuss hoch, wird künftig auch gelöscht.

Zum anderen soll es – dies ist im Instrument Emissi­ons­handel so angelegt – Jahr für Jahr weniger Zerti­fikate geben. Dabei soll künftig noch schneller reduziert werden: Statt 1,74% soll es künftig pro Jahr 2,2% weniger Zerti­fikate geben. Dies bedeutet eine Reduzierung von statt­lichen 556 Mio. t CO2.

Immerhin soll es auch künftig eine kostenlose Zuteilung geben. Nur rund 57% der Berech­ti­gungen werden zugunsten des Fiskus versteigert. Auch in Zukunft erhalten Strom­erzeuger aller­dings regel­mäßig  keine Zerti­fikate mehr kostenlos. Und auch Indus­trie­un­ter­nehmen müssen mit einer drastisch verrin­gerten Zuteilung rechnen, da schon allein die auf best verfüg­baren Techniken beruhenden Bench­marks pauschal um 0,5% bis 1,5% sinken. Unter­nehmen aus Branchen, die als abwan­de­rungs­be­droht gelten, bekommen die auf diesen Bench­marks beruhenden Zerti­fikate zwar ohne weitere Kürzung. Aber die Liste derje­nigen, auf die dies zutrifft, soll gegenüber dem Status Quo drastisch gekürzt werden. Immerhin: Diese Unter­nehmen dürfen auch künftig mit einer Strom­kos­ten­kom­pen­sation rechnen, die im inter­na­tio­nalen Wettbewerb die emissi­ons­han­dels­be­dingt steigenden Strom­preise ausgleichen soll.

Hart trifft der Emissi­ons­handel die nicht abwan­de­rungs­be­drohten Branchen. Diese starten 2021 bei 30% der auf Basis der – ja ohnehin bereits reduzierten – Bench­marks. Ab 2026 soll es ein Phase Out geben, das nur – Erleich­terung macht sich gerade im Stadt­werks­sektor breit – die Fernwärme nicht betreffen soll. Unter­nehmen, die damit rechnen müssen, dass ihre Branche es am Ende nicht in die begehrte CL-Liste schaffen wird, müssen um so mehr Augenmerk auf ihre Handels­ak­ti­vi­täten legen. Immerhin eine sehr sinnvolle Regelung wird aber künftig hoffentlich viel Ärger vermeiden: Die Zuteilung kann künftig auch bei Auslas­tungs­er­hö­hungen nach oben von mehr als 15% angepasst werden, insbe­sondere bei Kapazi­täts­er­wei­te­rungen und Neuan­lagen, die ja quasi nie direkt bei 100% Auslastung anfahren, sondern über einen längeren Zeitraum in ihre Kapazität gleichsam „hinein­wachsen“, was in der Vergan­genheit oft in Zutei­lungen mündete, die dem tatsäch­lichen Fahrver­halten der Anlage nicht entsprach.

Und wann geht es jetzt los? Die neue EHRL tritt am 20. Tag nach Veröf­fent­li­chung im Amtsblatt in Kraft. Sodann müssen diverse Durch­füh­rungs­rechtsakte ergehen, vor allem die konkreten Zutei­lungs­regeln mit Formeln und Bench­marks, und die CL-Liste der abwan­de­rungs­be­drohten Branchen. Sodann wird die Bundes­re­publik Deutschland die Regelungen umsetzen. Und dann geht es hoffentlich los.

(Wer es ganz genau wissen will: Ich schreibe gerade einen Fachaufsatz für die Natur und Recht (NuR). Dort dann die vierte Handel­s­pe­riode in der ganz ausführ­lichen Version für den Profi. Wer eine Mitteilung haben möchte, wann der Aufsatz vorliegt, kann mir gern mailen. Und wer nur Bahnhof versteht, selbst­ver­ständlich auch.).

2018-02-27T14:44:20+01:0027. Februar 2018|Emissionshandel, Industrie, Strom, Wärme|

… letzte Chance … vorbei: Der EuGH über Antrags­än­de­rungen im ETS

Ich erinnere mich gut an das Antrags­ver­fahren für die dritte Handel­s­pe­riode des Emissi­ons­handels. Die Betreiber aller rund 1.500 deutschen Anlagen, die am Emissi­ons­handel teilnehmen, mussten bis zum 23.01.2012 ihre Zutei­lungs­an­träge abgeben. Auf diesen beruhen die Bescheide für die Zuteilung von Emissi­ons­be­rech­ti­gungen für immerhin acht Jahre.

In den letzten Tagen liefen die Drähte heiß und die Nerven lagen teilweise blank. Die Anträge für die Zuteilung sind oft kompli­ziert, u. a. weil die Regelungen für jede Handel­s­pe­riode jeweils neu gefasst werden, so dass es an verläss­lichen Erfah­rungs­werten hinsichtlich der oft ausle­gungs­be­dürf­tigen Normen fehlt. Die Fülle der Daten, auf die es ankommt, macht Anträge überdies fehler­an­fällig, und dass auch der fahrlässig fehler­hafte Antrag eine Ordnungs­wid­rigkeit darstellt, lässt viele Anlagen­be­treiber auch nicht gerade ruhiger schlafen.

In den aller­meisten Fällen ging mit viel Schweiß und Adrenalin alles gut. In einigen Fällen aber wurde das Angst­sze­nario wahr: Der Antrag war fehlerhaft. Damit stellte sich die Frage, ob verse­hentlich unrichtige oder unvoll­ständige Zutei­lungs­an­träge auch nach dem Stichtag geändert werden konnten. Immerhin lag der zustän­digen Behörde, der Deutschen Emissi­ons­han­dels­stelle (DEHSt) ein Antrag vor, und für Behörden gilt in Deutschland an sich nach § 25 Abs. 1 Verwal­tungs­ver­fah­rens­gesetz (VwVfG) eine Hinweis- und Beratungs­pflicht bei Anträgen,

„wenn diese offen­sichtlich nur verse­hentlich oder aus Unkenntnis unter­blieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind.“

Für eine solche Hinweis­pflicht sah die zuständige Behörde im emissi­ons­han­dels­recht­lichen Antrags­ver­fahren aber keinen Raum und verwies auf § 9 Abs. 2 Treib­hausgas-Emissi­ons­han­dels­gesetz (TEHG). Dieser ordnet an, dass die Antrags­fristen im Emissi­ons­handel sogenannte „materielle Ausschluss­fristen“ darstellen. Der Anspruch auf Zuteilung löst sich mit Frist­ablauf also ersatzlos in Luft auf, wenn kein Antrag gestellt wird, woraus die Behörde schloss, dass damit auch Änderungen bereits gestellter Anträge ausge­schlossen sein müssten.

Dies fand auch das (für den Emissi­ons­handel in Deutschland stets in erster Instanz zuständige) Verwal­tungs­ge­richt (VG) Berlin logisch. Doch war eine so weitge­hende Rechts­folge wirklich auch mit Gemein­schafts­recht vereinbar? Das VG legte vor und wies darauf hin, dass das Gemein­schafts­recht hierzu keine Regelungen enthält. Hieraus hatte das klagende Unter­nehmen herge­leitet, dass es dann eben auch keine Ausschluss­frist geben könne. Schließlich ist das Emissi­ons­han­dels­recht seit 2013 voll vergemeinschaftet.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) sah dies mit Urteil vom 22.02.2018, Rs.: C‑572/16, aber anders. Für diesen Teil des Antrags­ver­fahrens sei nach wie vor natio­nales Recht maßgeblich. Auch, dass § 9 Abs. 2 TEHG überhaupt eine Ausschluss­frist formu­liert, sieht der EuGH nicht als bedenklich an, schließlich würde dieser Anträge ja nicht unmöglich machen oder unzumutbar erschweren. Weiter hatte das klagende Unter­nehmen sich darauf berufen, dass das Gemein­schafts­recht an anderer Stelle von „konser­va­tiven Schät­zungen“ spricht, also doch davon ausgeht, dass Bescheide auf anderen als den einge­reichten Daten beruhen könnten. Das sieht der EuGH aber nicht als ein Grundlage für Änderungen des Antrags durch den Antrag­steller an. Im Ergebnis gilt für den Anlagen­be­treiber damit das alte Motto aus der Spielshow 1, 2 oder 3: Mit dem Plopp ist alles vorbei.

Damit steht zu befürchten, dass auch das Antrags­ver­fahren für die nächste, vierte Handel­s­pe­riode für manchen Anlagen­be­treiber mit einer bösen Überra­schung endet, wenn er feststellen muss, dass ein simples Versehen ihn für viele Jahre viel Geld kosten wird.

2018-02-26T15:55:51+01:0026. Februar 2018|Emissionshandel, Umwelt, Verwaltungsrecht|

General­anwalt sieht Polen bei Markt­sta­bi­li­täts­re­serve im Unrecht

Der Emissi­ons­handel bleibt auch in der nunmehr dritten Handel­s­pe­riode hinter den hochge­steckten Erwar­tungen zurück. Die Zerti­fikate seien zu billig, so dass kein Minde­rungs­anreiz bestünde. Dies wird auf erheb­liche Überschüsse zurück­ge­führt. In einem Ende 2014 veröf­fent­lichten Diskus­si­ons­papier sprach die Deutsche Emissi­ons­han­dels­stelle (DEHSt) von 2,4 Mrd. Berech­ti­gungen, die sich bis Ende der derzeit laufenden Handel­s­pe­riode angesammelt hätten, hätte die EU nicht 2015 eingegriffen.

Dieser Eingriff ist im System an sich nicht vorge­sehen. An sich setzen die Organe der EU jeweils vor Beginn einer Handel­s­pe­riode einen Rahmen in Gestalt einer Regelung der Gesamt­menge an Zerti­fi­katen, regeln die kostenlose und kosten­pflichtige Allokation dieser Zerti­fikate und ziehen sich dann zurück. Um das Flagg­schiff des europäi­schen Klima­schutzes aber nicht leer laufen zu lassen, wurde in einer Art Notope­ration die Markt­sta­bi­li­täts­re­serve (MSR) beschlossen. Bei ihr handelt es sich um eine Art „Regie­rungs­konto“, auf das jedes Jahr ab 2019 ein Teil der Zerti­fikate verschoben werden, die ansonsten auf den Markt gelangen und den Preis so weiter drücken würden. Es handelt sich also um Instrument der künst­lichen Verknappung. Um tatsächlich zu stabi­li­sieren und den Preis nicht nur einseitig in die Höhe zu treiben, ist ein Korridor vorge­sehen: Übersteigt die Menge der Zerti­fikate am Markt 400 Mio. oder explo­diert der Preis auf mehr als Dreifache des Vorjah­res­wertes, so sollten die gebun­kerten Zerti­fikate freiwerden.

Nicht alle Mitglied­staaten unter­stützten diesen Vorschlag. Polen, dessen Strom­erzeugung in beson­derem Maße von der Stein­kohle lebt, zog nach Inkraft­treten vor den Europäi­schen Gerichtshof (EuGH). In der Rs. C 5/16 wehrt sich Polen gegen die MSR. Diese sei im falschen Verfahren beschlossen worden. Außerdem fehle eine vernünftige Folgen­ab­schätzung. Zudem hätten sich Rat und Parlament mit dem Beginn 2019 gegen vorher bestehende Anreden gestellt, so dass der Grundsatz der loyalen Zusam­men­arbeit verletzt worden wäre. Insbe­sondere würde der Eingriff mitten in der Handel­s­pe­riode die Vorher­seh­barkeit des ganzen Systems beein­träch­tigen und damit Unter­nehmen schaden, die bis 2020 mit ganz anderen, 2009 an sich für die gesamte Handel­s­pe­riode festge­legten Regeln gerechnet hatten. Außerdem hält Polen die MSR für unver­hält­nis­mäßig, weil die inter­na­tio­nalen Verpflich­tungen der EU auch ohne MSR erreicht würden.

Ende letzten Jahres hat nun der General­anwalt beim EuGH Mengozzi sein Schluss­plä­doyer vorgelegt. Diese Insti­tution existiert im deutschen Prozess­recht nicht. Am ehesten – wenn überhaupt – vergleichbar sind die General­an­wälte vielleicht mit dem Vertreter des Bundes­in­ter­esses beim Bundes­ver­wal­tungs­ge­richt. Die General­an­wälte nehmen entspre­chend Stellung in den Verfahren vorm EuGH und tragen Vorschläge für die Entschei­dungs­findung vor, denen das Urteil meistens, wenn auch nicht immer, entspricht. Entspre­chend aufmerksam werden die Schluss­plä­doyers verfolgt.

General­anwalt Mengozzi schlägt nun vor, die polnische Klage insgesamt abzuweisen. Inter­essant ist die Begründung insbe­sondere in Hinblick auf das Verfahren. Hier räumt Mengozzi nämlich durchaus Mängel ein. Jedoch spricht er sich für die Klage­ab­weisung u. a. mit dem an dieser Stelle durchaus überra­schenden Argument aus,

„Außerdem wäre das EHS durch eine solche Auslegung zum Scheitern verur­teilt, weil sie den Unions­ge­setz­geber daran hindern würde, dessen struk­tu­relle Mängel zu beseitigen.“

Angesichts dessen ist es auch nicht verwun­derlich, dass der General­anwalt auch keinen Verstoß gegen den Loyali­täts­grundsatz sieht.

Bemer­kenswert ist weiter die Begründung zum von Polen gerügten Verstoß gegen Rechts­si­cherheit und Vertrau­ens­schutz. Der General­anwalt meint zum einen, drei Jahre zwischen Erlass der MSR und deren Beginn seien ausrei­chend. Zum anderen verneint er einen Grundsatz, nach dem die Rahmen­be­din­gungen für eine neue Handel­s­pe­riode vor und nicht während einer Handel­s­pe­riode zu setzen sind. Unter­nehmen hätten ohnehin keinen Anspruch auf bestimmte Preise, weswegen eine Verschiebung der Gesamt­menge durch eine Reserve unpro­ble­ma­tisch sei. Auch im letzten Punkt, der Verhält­nis­mä­ßigkeit zur Zieler­rei­chung, wendet sich der General­anwalt gegen Polen. Diese hatten sich darauf berufen, die MSR wäre unnötig, um den völker­recht­lichen Verpflich­tungen der EU nachzu­kommen. Mengozzi berief sich nun darauf, das sei auch gar nicht deren Ziel. Ziel sei vielmehr die Funktio­na­lität des Systems.

Wann der EuGH nun entscheidet, ist noch offen. Die statis­tische Wahrschein­lichkeit spricht dafür, dass der EuGH dem General­anwalt folgen wird. Dass die anderen Mitglied­staaten mit diesem Ergebnis rechnen, zeigt vermutlich schon der Umstand, dass seit Klage­er­hebung die MSR sogar noch einmal verschärft worden ist: Im Zuge der Vorbe­rei­tungen für die vierte Handel­s­pe­riode wurde beschlossen, dass die Menge an Zerti­fi­katen, die in die Reserve einge­stellt werden, von ursprünglich 12% auf zunächst 24% erhöht wird, wenn die Überschüsse 833 Mio. Zerti­fi­katen überschreiten. Und dass dieje­nigen Zerti­fikate, die die Verstei­ge­rungs­menge des Vorjahres übersteigen, ab 2023 gelöscht werden sollen.

2018-02-20T16:35:19+01:0020. Februar 2018|Emissionshandel|