Das Plaumann-Paradox

Die Rechts­schutz­ga­rantie ist ein Grund­recht, das jedem Einzelnen gewährt wird. Einer­seits kann jeder vor Gericht ziehen. Anderer­seits ist der Zugang zum Gericht grund­sätzlich Einzelnen vorbe­halten. Gerade im Umwelt­recht stößt dieser indivi­duelle Zuschnitt des Rechts­schutzes regel­mäßig auf Probleme: Denn Umwelt­zer­störung betrifft oft gerade nicht das Leben, die Gesundheit oder das Eigentum einer bestimmten Person. Es wirkt sich oft eher diffus, eben „in der Umwelt“ aus, betrifft Ökosysteme oder öffent­liche Güter wie die Atmosphäre oder den Wasser­haushalt. Daher wurden im deutschen Umwelt­recht nach zähem Ringen und unter völker­recht­lichem und europäi­schem Einfluss Verbands­kla­ge­rechte erstritten.

Aber auch im Europa­recht ist der Zugang zu Gerichten beschränkt. Das ist einer­seits verständlich. Denn eine Öffnung für sogenannte Popular­klagen, bei denen jeder gegen jeden Rechtsakt der Union klagen dürfte, würde zu einer hoffnungs­losen Überlastung der Gerichte und letztlich zu Rechts­un­si­cherheit führen. Daher muss beispiels­weise bei Nichtig­keits­klagen nach Artikel 263 des Vertrags über die Arbeits­weise der Europäi­schen Union (AEUV) der Kläger unmit­telbar und indivi­duell betroffen sein. Dieses Kriterium der indivi­du­ellen Betrof­fenheit wurde schon zu Anfang der Entwicklung des Europa­rechts in der Plaumann-Entscheidung des Europäi­schen Gerichtshofs (EuGH) näher ausbuch­sta­biert: Klar ist der Fall, wenn jemand Adressat einer Entscheidung ist. Anderen­falls muss er wegen bestimmter persön­liche Eigen­schaften oder besondere Umstände durch die Entscheidung heraus­ge­hoben werden. Dies setzt voraus, dass der Kläger von allen übrigen Personen unter­schieden wird.

Manchmal führt dieses Erfor­dernis zu scheinbar paradoxen Ergeb­nissen. So zum Beispiel in der Klima­klage, über die wir vor einiger Zeit berichtet haben. Bauern und im Fremden­verkehr Beschäf­tigte aus unter­schied­lichen Ländern der EU, Kenia und Fidji hatten gegen die Klima­po­litik der EU geklagt. Auch eine Familie von der Nordsee­insel Langeoog war dabei. An den durch die Klage angegrif­fenen Rechts­akten, u.a. die Richt­linie zur Änderung des Emissi­ons­han­dels­systems für die 4. Handel­s­pe­riode, kriti­sierten die Kläger vor allem Folgendes: Die Reduzierung der Treib­hausgase bis 2030 um 40% gegenüber 1990 sei nicht ausrei­chend, um die Verpflich­tungen nach dem Pariser Abkommen zu erfüllen und den Klima­wandel zu stoppen. Daher seien die Rechtsakte vom Gericht für nichtig zu erklären und die Klima­ziele zu schärfen.

Das zuständige Gericht der Europäi­schen Union (EuG) hat nun entschieden, dass die Klage unzulässig sei. Schließlich seien ja nicht nur die klagenden Familien, sondern alle Menschen – zumindest poten­tiell – vom Klima­wandel betroffen. Dass dies den Wider­spruch der Klima­schützer heraus­fordert ist nachvoll­ziehbar. Denn irgendwie ist es paradox, wenn nur gegen Rechtsakte, von denen wenige betroffen sind, geklagt werden kann. Es wäre ja viel notwen­diger, Rechtsakte gerichtlich überprüfen zu lassen, die alle betreffen.

Anderer­seits spricht es auch für eine sinnvolle Aufga­ben­teilung zwischen Recht und Politik, dass Belange, die alle etwas angehen, vor allem in Parla­menten, nicht in Gerichts­höfen verhandelt werden. Denn hier geht es nicht um rechts­staat­lichen Minder­hei­ten­schutz, sondern um das Kernge­schäft der Demokratie. Am kommenden Sonntag haben die Wähle­rinnen und Wähler das Wort.

2019-05-23T11:22:53+02:0023. Mai 2019|Allgemein, Emissionshandel, Energiepolitik, Umwelt|

Wie teuer ist kein Klimaschutz?

Forde­rungen von Umwelt-und Klima­schützern wird oft entge­gen­ge­halten, dass ihre Umsetzung die deutsche Wirtschaft schwer belasten würde. Dabei darf nicht übersehen werden, dass auch Untätigkeit nicht gratis ist. Zum einen verur­sacht der Klima­wandel voraus­sichtlich hohe Kosten, von der Erhöhung von Deichen bis hin zur erhöhten Häufigkeit von Natur­ka­ta­strophen. Der Münchner Rückver­si­cherer Munich Re forscht diesbe­züglich seit vielen Jahren, um versi­cherte Risiken für die Zukunft besser bewerten zu können. Doch bereits in den nächsten Jahren kommt der unter­lassene Klima­wandel Deutschland voraus­sichtlich teuer. Dies bestätigt die Antwort der Bundes­re­gierung vom 24.4.2019 auf eine Kleine Anfrage der Grünen (19/9683).

Hinter­grund für die voraus­sichtlich anste­henden Kosten ist die EU-Effort-Sharing-Entscheidung, die bis 2020 die Bundes­re­publik  zu einer Einsparung von 14 % im Vergleich zu 2005 verpflichtet. Bis 2038 steigt die Verpflichtung ausweislich der EU-Climate- Action-verordnung sogar auf 38 % (Zusam­men­fassung hier). Mit anderen Worten: Es gibt eine harte europäische Verpflichtung, die Emissionen von Treib­haus­gasen endlich zu verringern.

Diese Verpflich­tungen sind keine Lyrik. Entweder mindern die Mitglied­staaten. Oder sie kaufen Emissi­ons­be­rech­ti­gungen anderer Mitglied­staaten, die in ihren Bemühungen erfolg­reicher waren und deswegen Zerti­fikate übrig haben. Eine Handlungs­al­ter­native, bei der ein Mitglied­staat weder reduziert, noch zahlt, sieht der Rechts­rahmen nicht vor. 

Gutachten des Ökoin­stituts und der Agora Energie­wende und Agora-Verkehrs­wende kommen angesichts der aktuell zu erwar­tenden Emissionen für die Jahre bis 2020 zu einer Lücke zwischen 93 Millionen t CO2 und 118 Millionen t CO2, was Kosten zwischen 600 Millionen € und 2 Milli­arden € auslösen würde. Für die Jahre bis 2030 beziffern sie die zu erwar­tenden Kosten sogar auf bis zu 60 Milliarden €. 

Die Antworten der Bundes­re­gierung sind nun nicht geeignet, diese Sorgen zu beruhigen. Die Bundes­re­gierung macht sich die Einschät­zungen der Institute zwar explizit nicht zu eigen, sie führt aber auch keine eigene Zahl ein. Tatsächlich besteht ihre Antwort zum größten Teil aus Ausweicht­be­we­gungen oder gar reinen Platti­tüden. Nein, die Bundes­re­gierung weiß nicht, wie hoch der Fehlbetrag sein wird. Sie weiß nicht, was dafür zu veran­schlagen wird. Eine Zuordnung zu den einzelnen Sektoren gebe es nicht. Man bemühe sich um infor­melle Sondie­rungs­ge­spräche mit poten­ti­ellen Verkäu­fer­staaten, die aber noch nicht besonders weit zu sein scheinen.

Was bedeutet das alles nun? Die Bundes­re­gierung will – da liegt auf der Hand – aktuell keine Diskussion über beunru­higend hohe Kosten des Nichtstuns. Dies liegt sicherlich auch daran, dass es nach wie vor vollkommen offen ist, was die Bundes­re­gierung denn nun zu tun gedenkt, um nicht nur im Sektor Energie­er­zeugung, sondern auch bei Verkehr und Gebäude wirksame Klima­schutz­maß­nahmen umzusetzen. Dass dies dauerhaft gelingen wird, darf angesichts des Drucks durch die Öffent­lichkeit als unwahr­scheinlich gelten. Spätestens dann werden die Zahlen, die die Grünen vorge­tragen haben, ihre ganz eigene Spreng­kraft beweisen. Derzeit sehen viele Akteure die ökono­mische Vernunft noch auf der Seite eines allmäh­lichen Umbaus der deutschen Wirtschaft, vor allem im Mobili­täts­be­reich. Es spricht aber viel dafür, dass sich dies zumindest teilweise ändert, wenn erst einmal hohe Zahlungen an andere Mitglied­staaten wegen Klima­schulden im Bundes­haushalt auftauchen.

2019-05-20T12:06:43+02:0020. Mai 2019|Emissionshandel, Energiepolitik, Strom|

Verkehr und Haushalte in den Emissi­ons­handel: Was ist vom FDP-Klima­schutz­vor­schlag zu halten?

Dass die FDP auch beim Klima­schutz auf markt­wirt­schaft­liche Instru­mente setzt, ist keine Überra­schung. Aber wie gut ist der auf dem jüngsten Bundes­par­teitag disku­tierte Plan, auch die Sektoren Gebäude und Verkehr in den Emissi­ons­handel einzu­be­ziehen und so durch wirtschaft­liche Anreize statt ordnungs­recht­liche Verbote oder höhere Steuern eine Reduzierung der Treib­haus­gas­emis­sionen auszu­lösen? Immerhin sind die Liberalen nicht die einzigen, die einen solchen Upstream-Emisi­ons­handel für sinnvoll halten. Disku­tiert wird die Einbe­ziehung weiterer Sektoren als nur der großen Feuerungs­an­lagen mit mehr als 20 MW Feuerungs­wär­me­leistung (FWL) in den EU-Emissi­ons­handel ja schon recht lange, wie eine Ausar­beitung des wissen­schaft­lichen Dienstes des Bundestags vom März 2018 zeigt.

Aller­dings plant die FDP nicht, Autofahrer und Eigen­heim­be­sitzer in den Kreislauf von Bericht­erstattung, Beschaffung und Abgabe von Zerti­fi­katen einzu­be­ziehen. Statt dessen sollen dieje­nigen, die ihnen die Emissionen in Form von Treib- und Brenn­stoffen liefern, einbe­zogen werden. Konkret soll etwa der Betreiber der Raffi­nerie Zerti­fikate für die verkör­perten Emissionen abgeben, preist die Kosten für die Beschaffung ein und setzt so einen Anreiz für den Kunden, weniger Emissionen auszu­lösen und so Geld zu sparen.

An sich ein guter Gedanke, aber das für den Emissi­ons­handel feder­füh­rende Bundes­um­welt­mi­nis­terium (BMU) ist skeptisch. Auch wenn Art. 24 der Emissi­ons­han­dels­richt­linie (EHRL) die Einbe­ziehung weiterer Sektoren zunächst einmal erlaubt, wenn es dort heißt:

„(1)   Ab 2008 können die Mitglied­staaten den Handel mit Emissi­ons­zer­ti­fi­katen gemäß dieser Richt­linie auf nicht in Anhang I genannte Tätig­keiten und Treib­hausgase ausweiten, soweit alle einschlä­gigen Kriterien,(…)berücksichtigt werden und sofern die Einbe­ziehung solcher Tätig­keiten und Treib­hausgase von der Kommission gemäß delegierten Rechts­akten gebilligt wird (…).“

Warum also nach Ansicht des BMU nicht der Verkehr? Nun, weil der skizzierte Upstream-Emissi­ons­handel gerade nicht „nur“ einen zusätz­lichen Sektor einbe­ziehen würde. Es würde ja, siehe oben, nicht einfach der Betreiber einer weiteren Emissi­ons­quelle „Auto“ oder „Gastherme“ emissi­ons­han­dels­pflichtig. Sondern es würde mit dem Raffi­ne­rie­be­treiber oder Erdgas­lie­fe­ranten jemand emissi­ons­han­dels­pflichtig, der selbst gar nicht Treib­hausgase in die Atmosphäre emittiert. Der Emissi­ons­be­griff der Richt­linie ist aber nicht nach Gusto der Mitglied­staaten frei inter­pre­tierbar. Er ist in Art. 3 lit. b der Richt­linie als „die Freisetzung von Treib­haus­gasen in die Atmosphäre aus Quellen in einer Anlage“ definiert. Damit ist klar: Die Raffi­nerie emittiert nicht, weil sie kein CO2 in die Atmosphäre entlässt.

Bei der Inter­pre­tation, was „Emission“ bedeutet, gibt es auch keine Spiel­räume. Das hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Entscheidung „Schaefer Kalk“ vom 19.07.2017 (C‑460–15) festge­stellt. Hiernach ist weiter­ge­lei­tetes und eben nicht an die Atmosphäre abgege­benes CO2 keine Emission im Sinne der Richt­linie und löst damit auch keine Agabe­pflichten aus, und die Kommission ist auch nicht befugt, das irgendwie anders zu interpretieren.

Was folgt also daraus? Aktuell darf Deutschland Verkehr und Haushalte nicht mithilfe eines Upstream-Emissi­ons­handel in das europäische Emissi­ons­han­dels­system einbe­ziehen. Das wäre nur möglich, wenn Art. 3 lit. b der Emissi­ons­han­dels­richt­linie geändert würde. Das bezeichnet das BMU als „schwierig“, und das trifft sicherlich auch zu.

Aber auch schwierige Änderungen sind nicht unmöglich. Insofern: Der FDP-Vorschlag ist nicht unrea­lis­tisch, er ist nur schwie­riger umzusetzen, als manche Liberale hoffen.

2019-04-29T10:29:56+02:0029. April 2019|Emissionshandel, Umwelt, Verkehr, Wärme|