Emissionshandel: Hohe Hürden in Karlsruhe
Ein Kernbestandteil des Klimapakets der Bundesregierung ist die CO2-Bepreisung auch für Verkehr und Wärme, die an fossile Brennstoffe wie Benzin, Heizöl und Gas anknüpft. Geregelt werden soll dies in einem in Entwurfsfassung vorliegenden „Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen“. In einem Wort, es geht um ein zu erlassendes Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG), das neben das bereits bestehende Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) für die Bereiche Strom und Industrie treten würde. Dadurch soll durch den Verkauf von Emissionszertifikaten an Inverkehrbringer oder Lieferanten der Brenn-und Kraftstoffe auch für den Verkehrs- und Wärmesektor ein Preis für CO2-Emissionen gebildet werden, der zunächst sehr moderat sein, später aber stärker anziehen soll. Was aus politischer Hinsicht schon auf geteilte Meinungen stößt, ist nun auch aus rechtlicher Sicht in die Kritik geraten. Um das Ergebnis vorweg zu nehmen: Der Regierungsentwurf kommt dabei nicht gut weg.
In einem Gutachten, das vom Klimaschutzinstituts IKEM und von Prof. Michael Rodi verfasst wurde, ist der Gesetzesentwurf einer Analyse aus verfassungsrechtlicher Sicht unterzogen worden. Wir fassen die wichtigsten Argumentationsschritte für Sie zusammen:
#Die Bundesregierung stand vor der grundsätzlichen Entscheidung, den CO2-Preis finanzverfassungsrechtlich als Steuer oder als Emissionshandel, das heißt: eine nichtsteuerliche Abgabe auszugestalten, für die jeweils unterschiedliche rechtliche Anforderungen gelten. Die Bundesregierung hat sich mit dem Emissionshandel für eine nichtsteuerliche Abgabe entschieden.
#Allerdings hat wurde das Emissionshandelssystem des BEHG-Entwurfs nicht in der Form ausgestaltet, die für eine nicht-steuerliche Abgabe erforderlich wäre: Denn in Frage käme eine sogenannte Vorteilsabschöpfungsabgabe. Diese setzt aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) voraus, dass es eine klare mengenmäßige Obergrenze an Zertifikaten gibt, einen sogenannten „Cap“. Nach dem gegenwärtigen Entwurf kann aber weder in der sechsjährigen Einführungsphase noch danach eine verbindliche Emissionsbegrenzung garantiert werden.
#Die Alternative, das BEHG als (verkappte) Steuer anzusehen und als solche finanzverfassungsrechtlich zuzulassen, ist auch nicht möglich. Denn nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG können der Bund und die Ländern Steuern nicht beliebig erfinden. Zumindest müsste die CO2-Bepreisung als Verbrauchssteuer an einen Verbrauchsgegenstand anknüpfen. Da die Zertifikate nicht „verbraucht“ werden, sind sie kein tauglicher Steuergegenstand.
#Das Gutachten bringt als Alternative die ausdrückliche CO2-Steuer ins Spiel, die sich rechtskonform ausgestalten ließe und bei der Umsetzung voraussichtlich weniger Probleme bereiten würde.
#Bereits jetzt empfiehlt das Gutachten unmittelbar nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens die Normenkontrolle in Karlsruhe zu betreiben.
Mit dieser Ansicht steht das IKEM auch alles andere als allein da: Die Stiftung Umweltenergierecht kommt zur gleichen Frage ebenfalls zu diesem Ergebnis.
Was bedeutet das nun für die Praxis? Unternehmen, die abgabeverpflichtet sind, könnten Widerspruch einlegen und darauf warten, was das Bundesverfassungsgericht sagt, welches bestimmt angerufen werden wird. Ist die Abgabe wirklich verfassungswidrig, so können die Unternehmen die Rückabwicklung verlangen. Doch damit ist es nicht getan: Die Kosten für die Zertifikate werden an die Verbraucher weiterbelastet. Doch Mieter, Autofahrer oder auch Gewerbetreibende können kaum unter Vorbehalt tanken o. ä. Das absehbare Durcheinander, das eine problematische Norm hervorruft, sollte der Gesetzgeber vermeiden (Olaf Dilling/Miriam Volllmer)
Sie möchten einen Überblick über die Gesetzgebungspläne? Melden Sie sich gern bei uns.