Entschei­dungen im „Erkennt­nis­vakuum“? BVerfG zu Windan­lagen und Rotmilanen

Eigentlich müssen Juristen, Richter zumal, es ja schon von Berufs wegen besser wissen. Wenn jemand durch die öffent­liche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, heißt es im Grund­gesetz in Art. 19 Abs. 4, steht ihm der Rechtsweg offen. Das damit garan­tierte Gebot des effek­tiven Rechts­schutzes verlangt an sich die vollständige gericht­liche Überprüfung von Verwal­tungs­akten in recht­licher und tatsäch­licher Hinsicht. Aller­dings hat die Recht­spre­chung für bestimmte Bereiche der Verwaltung seit langem Beurtei­lungs­spiel­räume angenommen. Mit anderen Worten: hier darf die Verwaltung das letzte Wort behalten, und dies nicht nur bei gesetzlich ausdrücklich einge­räumten Ermes­sens­ent­schei­dungen, sondern auch bei der Auslegung unbestimmter Recht­be­griffe. Dies gilt beispiels­weise für Prognose- und Risikoent­schei­dungen oder bei den Entschei­dungen von Prüfungs- und Sachverständigengremien.

Seit einiger Zeit wird vor den Gerichten und in der Rechts­lehre auch von der sogenannten „natur­schutz­fach­lichen Einschät­zungs­prä­ro­gative“ gesprochen. Entwi­ckelt wurde diese Figur in den letzten 10 Jahren durch Entschei­dungen des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts vor allem im Bereich des natur­schutz­recht­lichen Tötungs­ver­botes und des Gebiets­schutzes. Hinter­grund ist unter anderem die Ausweitung des Tötungs­verbots von der vorsätz­lichen Tötung auch auf ansonsten recht­mäßige Handlungen, in deren Folge Tiere zu Tode kommen können. Hier sind oft sehr voraus­set­zungs­reiche, auf Wahrschein­lich­keits­ur­teilen beruhende fachwis­sen­schaft­liche Prognosen erfor­derlich. Auch diese natur­schutz­be­zo­genen Entschei­dungen der Verwaltung werden von den Gerichten seither oft nicht mehr detail­liert überprüft. Oft handelt es sich um Vorha­ben­ge­neh­mi­gungen und häufig um Windkraft­an­lagen.

Kürzlich hat auch das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt im Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 1 BvR 2523/13 zu diesen Entschei­dungen Stellung genommen. Zwei Betreiber von Windkraft­an­lagen hatten Verfas­sungs­be­schwerden erhoben, um die verwal­tungs­ge­richt­liche Praxis zu überprüfen. Den Unter­nehmen war die Geneh­migung von Windener­gie­an­lagen durch die zuständige Behörde versagt worden, weil die in der Gegend vorkom­menden Rotmilane durch die Anlagen einem erhöhten Tötungs­risiko ausge­setzt seien. Die Verwal­tungs­ge­richte waren nach ständiger Recht­spre­chung von der Einschät­zungs­prä­ro­gative der Behörde ausge­gangen. Schließlich handele es sich um eine außer­ge­richt­liche Frage, für die es bislang keine allgemein anerkannten wissen­schaft­lichen Maßstäbe und keine fachlichen Entschei­dungs­kri­terien gibt.

Wegen der schwach ausge­prägten verwal­tungs­ge­richt­lichen Kontrolle waren die Unter­nehmen der Auffassung, nicht ausrei­chend gegen behörd­liche Willkür geschützt zu sein. So richtig Erfolg hatten sie mit ihrer Beschwerde nicht. Letztlich hat das Bundes­ver­wal­tungs­ge­richt in seiner Entscheidung nämlich die Praxis der Verwal­tungs­ge­richte im Wesent­lichen gestützt. Zwar seien die Gerichte verpflichtet, den Sachverhalt weitest­gehend aufzu­klären. Wenn aber der aktuelle Erkennt­nis­stand der natur­schutz­fach­lichen Wissen­schaft und Praxis für die zu klärende Frage nichts hergibt, muss das Gericht nicht weiter ermitteln. Es sei vielmehr kein Verstoß gegen das Gebot des effek­tiven Rechts­schutzes hier die plausible Einschätzung der Behörde zugrunde zu legen. Aller­dings weist das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt auch darauf hin, dass der Gesetz­geber in der Pflicht sei, zumindest auf längere Sicht geeignete Entschei­dungs­maß­stäbe zumindest auf unter­ge­setz­licher Ebene zur Verfügung zu stellen. Er dürfe nämlich Gerichten und Verwaltung nicht ohne Vorgabe entspre­chender Kriterien Entschei­dungen in einem „Erkennt­nis­vakuum“ übertragen. Künftige Anlagen­be­treiber könnten wegen der zu erwar­tenden Klärung der Rechtslage doch noch von den Verfas­sungs­be­schwerden profitieren.

2018-11-27T12:14:06+01:0027. November 2018|Erneuerbare Energien, Umwelt, Verwaltungsrecht|

Heizt nicht ein: Entwurf des neuen GEG

Bisher ist die Energie­wende vor allem eine Strom­wende. Doch auch im Wärme­sektor muss etwas geschehen. Ansonsten wird die Bundes­re­publik ihre – rechtlich ab 2030 verbind­lichen – Minde­rungs­ziele nicht erreichen. Neben dem derzeit viel disku­tierten Verkehr muss also auch der Gebäu­de­be­stand künftig deutlich weniger Energie verbrauchen.

Doch auch hier zeigt sich die Bundes­re­publik durchaus etwas hüftsteif. Zwar unter­nimmt die Bundes­re­gierung nun einen neuen Versuch, das Regelwerk für die Gebäu­de­heizung zu novel­lieren. In der letzten Legis­la­tur­pe­riode war der Referen­ten­entwurf für das Gebäu­de­en­er­gie­gesetz (GEG) zwar noch vorge­stellt, dann aber wegen erheb­licher Wider­stände der Immobi­li­en­wirt­schaft, unter­stützt durch die CDU, nicht mehr beschlossen worden. Nun soll also ein neuer Entwurf Energie­ein­spa­rungs­gesetz (EnEG), Energie­ein­spar­ver­ordnung (EnEV) und das Erneu­erbare-Energien-Wärme­gesetz (EEWärmeG) zusam­men­führen und gleich­zeitig die Vorgaben der (jüngst novel­lierten) Richt­linie 2010/31/EU in deutsches Recht umsetzen. Doch anders als der letzt­jährige Entwurf sollen der Immobi­li­en­branche die damals geplanten Zumutungen wohl weitgehend erspart bleiben.

Art. 9 Abs. 1 der Richt­linie 2010/31/EU sieht vor, dass ab 2019 alle neuen öffent­lichen Gebäude und ab 2021 alle anderen neuen Gebäude Niedrigst­ener­gie­ge­bäude sind. Was darunter zu verstehen ist, überlässt die Richt­linie weitgehend den Mitglied­staaten, im Verhältnis zum Richt­li­ni­en­zweck unzurei­chende Defini­tionen kann sie aber natürlich bin hin zum (mögli­cher­weise teuren) Vertrags­ver­let­zungs­ver­fahren monieren.

Angesichts dessen sind die Pläne der Koalition keine sichere Bank. Nach dem neuen Entwurf liegt der deutsche Niedrigst­ener­gie­standard bei 56 kWh/qm, also beim (von einem Referenzhaus ausge­henden) KfW-Standard 70, was deutlich unter den Vorstel­lungen der EU-Kommission liegt und auch vom ursprünglich disku­tierten KfW-Standard 55 deutlich abweicht. Angesichts der Langzeit­wir­kungen von Gebäuden ist das wenig ambitio­niert. Klima­s­schutz­po­li­tisch ist das bedau­erlich, wenn auch in Zeiten sich verschär­fender Wohnungsnot nicht unver­ständlich: Höhere Effizi­enz­stan­dards verteuern den Bau und tragen so dazu bei, dass gerade im unteren Preis­segment weniger Wohnungen entstehen als gebraucht würden.

Immerhin werden die Erneu­er­baren Energien gestärkt. Zwar soll es nach wie vor keine Ausweitung des EEWärmeG auf Bestands­bauten geben. Aber immerhin sollen Erneu­erbare bei der Berechnung des Primär­ener­gie­faktors eines Gebäudes nun besser gestellt werden. Dies betrifft sowohl den vor Ort – vor allem auf dem Dach – erzeugten Solar­strom, aber auch Biomethan. Bedauert wird aller­dings, dass der Entwurf die unter­schied­liche Emissi­ons­in­ten­sität von Erdgas und Heizöl nicht hinrei­chend berücksichtigt.

2018-11-25T21:04:12+01:0025. November 2018|Umwelt, Wärme|

„Buy now, pay later?“ Landwirt­schaft und Trinkwasser

Über der ganzen Aufregung um Diesel und Luftver­schmutzung ist ein bisschen unter­ge­gangen, dass es um Gülle, Glyphosat und Grund­wasser ganz ähnlich steht: Auch hier geht‘s um strenge EU-Standards, die von Deutschland zum Teil verletzt werden. Es geht um Bürger, die für unser aller Gesundheit einen hohen Preis zahlen. Und es geht nicht zuletzt um kleine schlag­kräftige Umwelt­ver­bände, die eine Branche mit starker Lobby in Bedrängnis bringen. Erst vor wenigen Monaten wurde Deutschland wegen der Nitra­t­richt­linie vor dem Europäi­schen Gerichtshof verklagt. Zwischen­zeitlich, nämlich 2017, war das deutsche Dünge­recht refor­miert worden. Vielleicht deshalb hat die Entscheidung nur mäßig Wellen geschlagen, obwohl die Proble­matik eigentlich für jeden Haushalt mit Wasser­an­schluss relevant sein sollte.

Offenbar gibt es wenig Grund zur Entwarnung. So lag die Belastung des Grund­wassers an fast einem Fünftel der Messstellen in Deutschland im letzten Nitrat­be­richt über dem gesetz­lichen Grenzwert. In Gebieten mit vielen landwirt­schaft­lichen Nutzungen im Einzugs­gebiet waren es sogar 28%. Dabei gibt es deutliche lokale Schwer­punkte, vor allem im Nordwesten, im Einzugs­gebiet von Elbe, Weser und Ems. Hier ist die Viehdichte besonders hoch. Aller­dings haben auch Feldfrüchte wie Mais oder Gemüse wie Spargel oder Salat einen hohen Nährstoff­bedarf. Das Gemüse wird meist noch kurz vor der Ernte stark gedüngt.

Dass die Reform des Dünge­rechts von 2017 hier eine deutliche Kehrt­wende bewirkt und die EU-Grenz­werte in Zukunft einge­halten werden, wird von Rechts- und Agrar­ex­perten und nicht zuletzt dem Branchen­verband der Gas- und Wasser­wirt­schaft DVGW bezweifelt. Die Deutsche Umwelt­hilfe, bekannt aus den zahlreichen Diesel­ver­bots­ver­fahren, hat Mitte Juli auch prompt eine verwal­tungs­ge­richt­liche Klage dagegen einge­reicht. Ob die Nitrat­be­lastung tatsächlich reduziert wird, hängt letztlich nicht nur von der EU-Konfor­mität der Regelungen, sondern auch von ihrer Umsetzung ab. Skeptisch stimmt, dass sie viele Ausnah­me­mög­lich­keiten aufweisen und schon in der Vergan­genheit oft nicht ausrei­chend kontrol­liert wurden. Ohnehin werden Änderungen bei der Bewirt­schaftung der Böden erst mit einiger Verzö­gerung im Grund­was­ser­körper ankommen. Darunter leidet nicht nur die ökolo­gische Qualität der Gewässer. Gerade für Säuglinge kann Nitrat eine Gefahr darstellen, da es in ihrem Magen zu giftigem Nitrit umgewandelt werden kann.

Dennoch ist die Gesundheit der Bürger durch die Nitrat­be­lastung des Grund­wassers bislang nicht wirklich in Gefahr. Dafür sorgt derselbe Grenzwert wie für Grund­wasser (50mg Nitrat pro Liter Wasser), der beim Trink­wasser bislang aber viel besser einge­halten werden kann. Das liegt zum einen daran, dass die Brunnen zur Gewinnung von Trink­wasser viel tiefer gebohrt wurden als die Messstellen für das Grund­wasser, so dass die Schad­stoffe entspre­chend später ankommen. Außerdem garan­tieren beim Trink­wasser die Qualität nicht die Landwirte, sondern die Wasser­ver­sorger: Unter Umständen müssen tiefere Brunnen gebohrt werden oder muss belas­tetes mit weniger belas­tetem Trink­wasser gemischt werden. Wenn das nicht hilft, könnte der Nitrat­gehalt auch durch aufwändige technische Methoden unter das vorge­schriebene Maß reduziert werden.

So weit die technische Seite – aber wie sollte eigentlich rechtlich mit dem Problem der Grund­was­ser­be­lastung durch Landwirt­schaft umgegangen werden? Einen Einblick in den aktuellen Stand gibt ein Fall aus dem Südwesten, bei dem es nicht um Dünge­mittel, sondern um Pestizide geht: Der baden-württem­ber­gische Agrar­mi­nister Peter Hauk hatte zunächst auf einer Presse­kon­ferenz behauptet, dass es die Bevöl­kerung nichts angehe, welche Mengen Herbizide, Fungizide oder Insek­tizide die Landwirte, Obstbauern oder Winzer ausbringen. Später hat er seine Äußerung auf die erwartbar empörte Reaktion dann zwar zurück­ge­nommen. Aller­dings wollte er der Landes­was­ser­ver­sorgung Baden-Württemberg dennoch nicht die genauen Mengen der in Wasser­schutz­ge­bieten einge­setzten Pestizide mitteilen. Eigentlich dürfte das möglich sein, da die Daten von den Landwirten ohnehin für Kontrollen vorge­halten werden müssen. Aber ist die Agrar­ver­waltung auch zur Herausgabe der Daten verpflichtet? Der kommunale Zweck­verband hat deswegen im Oktober vor den Verwal­tungs­ge­richten Sigma­ringen und Stuttgart Klage einge­reicht. Er begründet diesen Schritt mit dem Erfor­dernis, sich auf die Belas­tungen recht­zeitig einstellen zu können.

Aus unserer Sicht wäre eine Auskunfts­pflicht zumindest schon mal ein Schritt in die richtige Richtung. Aber reicht das auch? Mit dem Aufwand der Trink­was­ser­ver­sorgung werden die Wasser­ge­bühren in Zukunft weiter steigen. Und dass diese Kosten letztlich die Verbraucher zahlen müssen, ist eigentlich nicht einzu­sehen. Vielmehr sollte bei der Verur­sa­chung angesetzt werden. Dafür ist noch einiges an Umdenken erfor­derlich. Denn so sehr wir jedem und jeder ihr Schnitzel und ihren Spargel auf dem Teller gönnen: Soll der volle Preis dafür wirklich erst einige Jahre später über die Wasser­rechnung bezahlt werden? Nicht nur die sprich­wört­liche schwä­bische Hausfrau dürfte das anders sehen.

2018-11-22T07:52:40+01:0022. November 2018|Allgemein, Umwelt|