Verbandsklagerechte: Welche Spielräume hat Deutschland?

Armin Laschet sind die Verbandsklagerechte ein Dorn im Auge. Alles dauere viel zu lange. Wenn er Kanzler würde, würde die nächste Bundesregierung die Klagerechte der Umweltverbände beschneiden. Dies findet sich in etwas weniger deutlicher Form auch im Unionswahlprogramm wieder, wo von einer “Straffung” die Rede ist.

Doch ist das überhaupt möglich? Kann die Bundesrepublik Klagen gegen Investitionsprojekte künftig auf direkt Betroffene beschränken, wie es früher einmal – da waren wir noch Studenten – war? Damals konnte nur derjenige gegen eine Genehmigung für eine Industrieanlage oder ein Bauprojekt vorgehen, der entweder Adressat der Genehmigung war und etwa unzufrieden mit Nebenbestimmungen. Oder andere unmittelbar in eigenen Rechten betroffene Personen, etwa Nachbarn, die z. B. gegen Schadstoffimmissionen, Gerüche oder Verschattung ihrer Grundstücke vorgehen wollten. Umweltverbände suchten sich bisweilen betroffene Nachbarn.

Die Aarhus-Konvention

1998 aber wurde in der dänischen Stadt Aarhus die Aarhus-Konvention beschlossen. Diese Konvention bindet die Bundesregierung seit ihrer Ratifikation 2007 als Vertragspartei völkerrechtlich. Sie gibt es damit der Bundesrepublik verbindlich auf, weitreichende Klagerechte zu installieren, darunter auch das Recht für Nichtregierungsorganisationen (NGO), unabhängig von einer eigenen Betroffenheit in Umweltbelangen zu klagen. Wer hiervon als NGO profitiert, regelt Art. 2 Abs. 5 der Konvention, so dass auch keine Vertragspartei zwar weitgehende Klagerechte einräumen, aber dafür unliebsame Verbände nicht anerkennen kann.

Die Richtlinie 2003/35/EG

Nun kann man völkerrechtliche Verträge, die einem nicht mehr gefallen, auch kündigen. Doch nicht nur die Bundesrepublik, auch die EU ist Vertragspartei. Und diese hat die Klagerechte der Verbände in einer eigenen Richtlinie umgesetzt, der Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003.

Richtlinien sind von den Mitgliedstaaten verbindlich umzusetzen. Deutschland erließ also ein erstes Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) im Jahre 2006. Hier regelte der Gesetzgeber die Anforderungen an einen Umweltverband nahezu 1:1. Aktuell sind 127 Verbände anerkannt, man kann hier eine Liste einsehen. Weiter räumte das 2006 in Kraft getretene Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) in seinem § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG a. F. Umweltverbänden das Recht ein, auch ohne eigene Betroffenheit vor Gericht zu gehen, aber nur gegen die Verletzung von grundsätzlich drittschützenden Normen.

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Wichtige Gerichtsentscheidungen zum Verbandsklagerecht

Diese Einschränkung fiel mit dem Urteil des EuGH v. 12.05.2011 – Rs. C-115/09 (Trianel) in sich zusammen. Die Richter monierten, dass nach der Richtlinie sämtliche umweltrechtliche Vorschriften, die auf dem Europarecht basieren, von den Verbänden vor Gericht gebracht werden können müssen. Darauf änderte die Bundesrepublik ihr UmwRG ab und weitete die Klagerechte der Verbände aus.

Mit den Entscheidungen Altrip (7. November 2013, Rs. C-72/12) weitete der EuGH die Reichweite der Klagerechte weiter aus: Auch Fehler bei der Durchführung der UVP können seitdem zur Aufhebung von Genehmigungen führen, außerdem relativierte der EuGH die Kausalitätserfordernisse im Prozess. Wenige Wochen zuvor am 5. September 2013 hatte bereits das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) (7 C 21.12) die Verbandsklagerechte erweitert, indem der Senat in konsequenter Anwendung der Gurndsätze, die der EuGH in der Entscheidung Slowakischer Braunbär (Rs. C-240/09) das Klagerecht auf einen im UmwRG nicht genannten Rechtsakt, nämlich Luftreinhaltepläne, erstreckt hat.

Was heißt das für Regelungsspielräume?

Doch was bedeutet all dies nun für die praktischen Spielräume der Bundesrepublik? Zunächst: Solange Deutschland nicht die Aarhus-Konvention und die EU verlässt, kann es die Verbandsklagerechte nicht einfach abschaffen. Das UmwRG einfach über Bord zu werfen, ist also keine rechtmäßige Option. Und selbst wenn der Bundestag das UmwRG gemeinschaftsrechtswidrig aufheben würde, würde dies die Klagerechte der Verbände nicht beschneiden, denn Richtlinien richten sich zwar an sich an die Mitgliedstaaten, aber nicht ordentlich umgesetzte Richtlinien, die so eindeutig sind, dass sie auf keinen Umsetzungsakt angewiesen sind, sind direkt anwendbar. Umweltverbände können also direkt auch ohne deutsches UmwRG zu Gericht und sich auf die 2003/35/EG berufen.

Doch nicht nur für eine Aufhebung, auch für eine Abschwächung sieht es schlecht aus. Der EuGH hat ja bereits mehrfach die Bundesrepublik verurteilt, ihr UmwRG nachzuschärfen. Es gibt keinerlei Anzeichen dafür, dass das UmwRG in seinem aktuellen Zustand an irgendeiner Stelle weiter geht, als die Richtlinie unbedingt verlangt. Zudem gilt ja auch hier die unmittelbare Anwendbarkeit einer unzureichend umgesetzten Richtlinie. Das bedeutet: Schwächt Deutschland sein UmwRG, so hält das Umweltverbände immer noch nicht vom Klagen ab, unter Umständen dauern die Verfahren nur noch länger, weil einzelne Verwaltungsgerichte die Frage der Gemeinschaftsrechtskonformität dem EuGH vorlegen.

Insgesamt bedeutet das: Eine Abschaffung, auch eine Schwächung des Verbandsklagerechts durch die Bundesrepublik ist aktuell nicht möglich. Denkbar wäre dies nur, wenn die EU und Deutschland aus der Aarhus-Konvention austreten und die EU zusätzlich die Richtlinie drastisch abändert. Realistisch ist dies nicht (Miriam Vollmer)

2021-08-16T23:19:41+02:0016. August 2021|Umwelt, Verwaltungsrecht|

Kein Drittschutz durch FFH-Vorschriften

Der § 42 Abs. 1 VwGO erlaubt es nicht jedermann, sondern nur dem Betroffenen, einen Verstoß gegen Normen des öffentlichen Rechts gerichtlich geltend zu machen. Ich kann also nur dann gegen eine Baugenehmigung vorgehen, wenn es sich um meine Baugenehmigung handelt (und ich etwa nur einen Teil des Beantragten genehmigt bekommen habe). Oder wenn ich von dem Bauvorhaben eines Dritten selbst betroffen bin, etwa als Nachbar.

Doch dieser Grundsatz hat in den letzten Jahren gerade im Umweltrecht eine deutliche Relativierung erfahren. Dank des Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) können Umweltverbände nun auch zu Gericht gehen, wenn die verletzten Normen gar nicht drittschützend sind, sondern nur auf den Schutz der Umwelt an sich abzielen.

Nun hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in einer Entscheidung vom 17. Februar 2021, Az.: 7 C 3.20, ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Schleswig bestätigt, nach dem der betroffene Private die Einhaltung dieser Normen gleichwohl immer noch nicht gerichtlich überprüfen lassen kann. Anlass hierfür war eine Entscheidung über eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Asphaltmischanlage in einem FFH-Gebiet. Hier vermisste ein Gutsbesitzer aus der Umgebung eine Umweltverträglickeitsprüfung und sah Immissionsschutz und Naturschutz verletzt. Da ihm – oder zumindest seinen Anwälten – klar war, dass er keinesfalls die Rechte eines Naturschutzverbandes geltend machen kann, berief er sich auf die Position der “betroffenen Öffentlichkeit”, die ebenfalls in der Aarhus-Konvention erwähnt wird, auf der das Klagerecht der Umweltverbände fußt.

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2016 wies zunächst das Verwaltungsgericht Schleswig die Klage ab. Dem schloss sich das OVG 2019 an (5 LB 3/19), das zwar die Zulässigkeit für gegeben ansah, weil der Kläger auch drittschützende Normen vorgetragen hatte. Aber weder VG noch OVG sahen die auf der FFH-Richtlinie fußenden Naturschutzregelungen der §§ 33, 34 BNatSchG als rügefähig durch Private an. Das OVG führte hierzu aus:

“die Unterschutzstellung von in seinem Eigentum stehenden Flächen verleiht dem Kläger als Eigentümer keine eigenen Abwehrrechte. Die Überwachung der Einhaltung dieser Vorschriften obliegt den für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden”

Das BVerwG unterstrich dies nun. Ein Bezug zu den Interessen Einzelner sei nicht ersichtlich. Auch der Verweis auf den Eigentumsschutz überzeugte die Leipziger Richter nicht. Der Kläger hatte argmentiert, der Naturschutz sei quasi Teil des Eigentums, aber dies sah der Senat anders. Es bleibt damit dabei: Was Naturschutzverbände vor Gericht können, können nur Naturschutzverbände (Miriam Vollmer).

 

2021-02-23T23:14:55+01:0023. Februar 2021|Immissionsschutzrecht, Naturschutz, Umwelt, Verwaltungsrecht|

Umweltrecht: Verbandsklagerecht gegen Verlängerungsbescheid (BVerwG 7 C 28.18)

Das Völkerrecht gilt in weiten Kreisen als eine Materie schöner, aber weitgehend wirkungsloser Worte. Dass dieses Vorurteil nicht – oder zumindest nicht immer – gilt, zeigt die Århus-Konvention aus 1998, die einen Standard für den Zugang zu Umweltinformationen und den Gerichtszugang in Umweltangelegenheiten regelt. Die Umsetzung der Konvention in der Richtlinie 2003/35/EG und die Umsetzung im deutschen Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) haben die Karten in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren rund um Umweltfragen komplett neu gemischt. Dies zeigt einmal mehr ein Verfahren, das das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) kurz vor Weihnachten, am19.12.2019, entschieden hat (BVerwG 7 C 28.18, bisher liegt nur die PM vor).

In dem Verfahren ging es um die immissionschutzrechtliche Genehmigung für die Änderung einer Geflügelmastanlage in Sachsen-Anhalt. Diese sollte von 39.900 auf 173.200 Tierplätze erweitert werden. Die Genehmigungsbehörde erteilte den beantragten Bescheid, hielt eine FFH-Verträglichkeitsprüfung (also eine artenschutzrechtliche Untersuchung) für unnötig, und ordnete gleichzeitig an, dass die Genehmigung erlöschen sollte, wenn der Antragsteller sie bis zum 31.01.2016 nicht nutzen würde. Später verlängerte er die Frist mit Bescheid vom 15.09.2016 bis zum 31.01.2018 und mit einem weiteren Verlängerungsbescheid vom 04.05.2018 bis zum 31.01.2020.

Hiergegen wandte sich ein Umweltverband. Zum einen griff er die Genehmigungserteilung selbst an. Zum anderen wandte er sich gegen die mehrfachen Verlängerungsbescheide.

Der Rechtsstreit rund um die eigentliche Genehmigung ist – wie in solchen Verfahren üblich – ausladend. Die Frage, ob und wie die Knoblauchkröte und der europäische Maulwurf unter dem gigantischen Hühnerstall leiden, ist eher etwas für den Conaisseur. Dass der klagende Umweltverband sich gerichtlich gegen den auf der Annahme, trotz Knoblauchkröte sei eine FFH-Prüfung nicht nötig, fußenden Bescheid wenden darf, steht auch völlig außer Frage. Neu und deswegen interessant ist aber die Frage, wie es eigentlich mit dem Klagerecht des Umweltverbandes in Hinblick auf die Verlängerungsbescheide steht.

Das Oberverwaltungsgericht (OVG) Magdeburg sah mit Urteil vom 08.06.2018 (2 L 11/16) die Klage des Umweltverbandes in diesem Punkt noch als unzulässig an (Rdnr 330 ff.). Es handele sich weder um eine “Zulassungsentscheidung” nach § 2 Abs. 6 UVPG, noch handele es sich bei einer Verlängerung um einen Bescheid, der mit Öffentlichkeitsbeteiligung ergeht. Es liege auch kein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG vor, denn die Genehmigung an sich sei schon ein Fall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG.

Das BVerwG hob die Entscheidung in diesem Punkt nun auf. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG sei weit auszulegen. Da es sich hier nicht nur um eine rein formelle Entscheidung handele, dürfen Umweltverbände also auch gegen Verlängerungsbescheide vorgehen.

Ob damit das Schicksal der Verlängerungsbescheide besiegelt ist, ist zwar noch unklar. Denn das BVerwG hat die Sache an das OVG Magdeburg zurückverwiesen, die nun erst einmal die Begründetheit der Klage prüfen müssen. Möglicherweise kommt der Vorhabenträger sogar mit einem blauen Auge davon. Für die Zukunft ist aus dieser Entscheidung aber Folgendes abzuleiten: Für Umweltverbände ist so gut wie jedes Verwaltungshandeln erreichbar, dass sie überhaupt interessiert. Es lohnt sich für Verbände, gegen Verlängerungsentscheidungen vorzugehen bzw. ein Vorhabenträger sollte auf Verlängerungsbescheide ebenso viel Aufmerksamkeit verwenden wie auf den Bescheid an sich. Denn mit ein bisschen Pech implodiert die Verlängerung, die Genehmigung erlischt, und selbst wenn sich diese retrospektiv als rechtmäßig erweisen sollte, steht der Vorhabenträger verfahrenstechnisch wieder ganz am Anfang, wenn er aus Zeitgründen seinen Bescheid verliert (Miriam Vollmer).

2020-01-06T23:57:37+01:006. Januar 2020|Naturschutz, Umwelt, Verwaltungsrecht|