Was nützt ein Klimaschutzgesetz?

Seit mehr als einer Dekade fordern Klima­schützer den Erlass eines Klima­schutz­ge­setzes. Es existieren Gutachten unter­schied­licher Insti­tu­tionen, sowohl im Auftrag staat­licher Insti­tu­tionen wie des Bundes-Umwelt­mi­nis­te­riums (BMU), als auch auf Betreiben der Umwelt­schutz­ver­bände. In der laufenden Legis­la­tur­pe­riode führt der Koali­ti­ons­vertrag das Klima­schutz­gesetz als Projekt der Koalition auf. Es gehört zu den Punkten, die der SPD besonders wichtig waren.

Nunmehr hat auch ein SPD-regiertes Haus, das fachzu­ständige BMU, einen Referen­ten­entwurf vorgelegt. Zwar warnen manche Ressorts vor einer Aufrüstung des Klima­schutzes, weil sie befürchten, dass wirtschaft­liche Inter­essen unter die Räder geraten könnten. Die Wahrschein­lichkeit, dass ein solches Gesetz in den nächsten Jahren die Geset­zes­samm­lungen schmückt, ist damit aber natur­gemäß drastisch gestiegen.

Doch bedeutet ein Klima­schutz­gesetz wirklich auch mehr Klima­schutz? Denn immerhin ist das Klima schon heute Schutzgut diverser Gesetze. Allen voran schützt Art. 20a Grund­gesetz auch das Klima. Es gehört zu den Schutz­gütern des Bundes-Immis­si­ons­schutz­ge­setzes. Das EEG fördert ebenso wie die EnEV den Klima­schutz, und der gesamte Emissi­ons­handel ist einzig und allein dazu da, um mehr Klima­schutz zu motivieren. Wäre – so die ketze­rische Frage – ein Klima­schutz­gesetz angesichts dieser Ausgangs­si­tuation denn überhaupt mehr als eine zugegeben praktische Zusam­men­stellung aller Regelungen im deutschen Recht, bei denen es darum geht, weniger Energie aus anderen Quellen einzu­setzen, um warm und trocken im Hellen zu sitzen, zu fahren oder Waren einzu­kaufen? In Gesetzen steht schließlich nichts anderes drin, nur weil sie woanders stehen.

Auch der – in den letzten Tagen u. a. bei Twitter gelobte – Umstand, dass dann alle Ressorts für mehr Klima­schutz adres­siert würden, ist auf den zweiten Blick wenig überzeugend. Auch Minis­terien, die derzeit Klima­schutz etwas kleiner schreiben als das BMU, sind schon heute an Art. 20a Abs. 1 GG gebunden, der den Schutz der natür­lichen Lebens­grund­lagen als Staats­ziel­be­stimmung ausweist. Und deutlich konkreter gibt eine Vielzahl von gemein­schafts­recht­lichen Richt­linien, die den einzelnen Ressorts Vorgaben für mehr Klima­schutz machen. Nicht zuletzt existieren auf europa­recht­licher Ebene konkrete Einspar­ziele, die, werden sie verletzt, empfind­liche Straf­zah­lungen nach sich ziehen können. Auch auf dieser Ebene würde ein Klima­schutz­gesetz deswegen wohl nicht mehr Klima­schutz auslösen. Aber er würde (auch) in einem deutschen Bundes­gesetz stehen.

Ist angesichts dessen der absehbare politische Aufwand, ein Klima­schutz­gesetz zu erlassen, eigentlich gerecht­fertigt? Deutsche Gesetze haben aus Sicht von Umwelt­schützern ja stets den Nachteil, dass die deutsche Öffent­lichkeit genau hinschaut, während noch viel weitrei­chendere Regel­werke in Brüssel im toten Winkel des politi­schen Journa­lismus einfach durch­laufen. Dies hat sich der insti­tu­tio­na­li­sierte Umwelt­schutz in den letzten Jahren doch schon oft zunutze gemacht.

Wir meinen trotzdem: Ein Klima­schutz­gesetz ist eine gute Sache. Denn ein Ganzes ist bekanntlich mehr als die Summe seiner Teile. Schon abseits der „großen Politik“ wären Vorzüge wie einheit­liche Begriffs­de­fi­ni­tionen, aufein­ander abgestimmte Verwei­sungen, überhaupt, ein allge­meiner Teil, das Vorhaben wert, weil sie mehr Rechts­si­cherheit schaffen. Auch wäre es sinnvoll, das Neben­ein­ander unter­schied­licher Politik­felder mehr zu verzahnen, u. a., um die Normadres­saten in Unter­nehmen dadurch zu entlasten, dass Reformen in unter­schied­lichen Sektoren zeitlich besser getaktet wären. Und auch die insti­tu­tio­nelle Seite und Fragen der Sicherung besserer Gesetz­gebung wie etwa regel­mäßige Review-Prozesse könnten so besser und effizi­enter, weil einheitlich, aufge­setzt werden. Das wird ein Klima­schutz­gesetz zwar nicht im ersten Anlauf schaffen. Aber ein Fundament, auf dem künftige Regie­rungen aufsetzen können, ist angesichts der derzei­tigen Rechts­zer­split­terung durchaus ein Ziel, für das sich politische Anstren­gungen lohnen.

2019-02-21T11:18:22+01:0021. Februar 2019|Emissionshandel, Energiepolitik, Erneuerbare Energien, Industrie, Umwelt, Verkehr, Wärme|

Durch­bruch gegen Fahrverbote?

Die Presse jubelt: Die europäische Kommission hätte die geplante Änderung des Bundes-Immis­si­ons­schutz­ge­setzes (BImSchG) abgesegnet, nach der künftig Fahrverbote bei einer Grenz­wert­über­schreitung von maximal 10 µg/m3 Luft bei Stick­stoff­dioxid als unver­hält­nis­mäßig (und damit unzulässig) gelten sollten. Über 20 Städten bliebe das leidige Diesel­fahr­verbot so erspart. 

Aber stimmt das wirklich? Schauen wir etwas genauer hin:

Klar ist: Der Grenzwert von 40 µg/m3 wird nicht verändert. Die Richt­linie 2008/50/EG über Luftqua­lität bleibt, wie sie ist. Schließlich kann die Bundes­re­publik dieses europäische Regelwerk ja auch mangels Zustän­digkeit gar nicht ändern. Das könnten nur die europäi­schen Organe. Damit muss die Bundes­re­publik es ohne Wenn und Aber nach wie vor irgendwie bewerk­stel­ligen, dass auch in Ballungs­räumen die Atemluft den gemein­schafts­recht­lichen Vorgaben entspricht.

Bei der Auswahl der Instru­mente ist die Bundes­re­publik – wie es für Richt­linien charak­te­ris­tisch ist – verhält­nis­mäßig frei. Es zählt die Zieler­rei­chung. Exakt das hat die Kommission nun noch einmal unter­strichen. Ob ein Bundesland es nun durch Verbes­se­rungen im ÖPNV einer Stadt, durch einen Anschluss-und Benut­zungs­zwang seiner Gemeinden für eine emissi­onsarme und innen­stadt­ferne Fernwär­me­er­zeugung, durch verbes­serte und verkehrs­ver­min­dernd Radwege oder eben durch ein Fahrverbot schafft, ihren Bürgern die Luftqua­lität zu garan­tieren, die ihnen zusteht, kann es sich in gewissen Grenzen aussuchen. Diese „gewisse Grenzen“ resul­tieren insbe­sondere aus dem Gebot der Verhält­nis­mä­ßigkeit. Dieses gilt für alle Akte staat­licher Gewalt, auch für einen Luftrein­hal­teplan. Es besagt, dass staat­liche Maßnahmen nur dann zulässig sind, wenn sie erstens geeignet sind, dass angestrebte Ziel zu fördern. Sie müssen zweitens aber auch das mildeste Mittel darstellen, um den angestrebten Zweck zu erreichen. Und selbst, wenn das der Fall ist, müssen sie auch ein angemes­senes Verhältnis von Mittel und Zweck verkörpern. 

Es liegt auf der Hand, dass ein Fahrverbot eine relativ harte und belas­tende Maßnahme darstellt, viel belas­tender als mehr Busse oder einen kosten­losen P+R‑Verkehr. Damit ist ein Fahrverbot ohnehin immer nur dann zulässig, wenn denn gar kein weniger belas­tendes Instrument wirkt. Dies hat das Bundes­ver­wal­tungs­ge­richt (BVerwG) am 27. Februar 2018 (BVerwG 7C 26.16) ausdrücklich festge­stellt. Hiernach ist ein Fahrverbot nur zulässig wenn es die „einzig geeignete“ Maßnahme zur schnellst­mög­lichen Einhaltung der Stick­stoff­dioxid-Grenz­werte darstellt (so schon der Leitsatz 1). 

Offenbar stellen nun aber zumindest Teile der Presse sich vor, dass in Zukunft auch dann, wenn der Luftzu­stand die verdammten 40 µg/m3 einfach nicht unter­schreiten will, egal, was die Stadt alles anstellt, trotzdem kein Fahrverbot verhängt wird. Sondern die Grenz­wert­über­schreitung einfach hinzu­nehmen ist. Stimmt das aber wirklich? Wir meinen: Nein. Am Grenzwert ändert sich doch nichts. Damit könnten betroffene Bürger, aber auch Umwelt­ver­bände wie die Deutsche Umwelt­hilfe weiter vor Gericht auf seine Einhaltung pochen, egal wie. Denn eine Duldungs­pflicht gibt es nicht. Oder die europäische Kommission kann ein Vertrags­ver­let­zungs­ver­fahren betreiben, in dem hohe Strafen fällig werden können. 

Was bringt also die Geset­zes­än­derung? Eigentlich nichts. Das Fahrverbote nur als Ultima Ratio zulässig sind, wissen wir seit der Entscheidung des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts im letzten Februar. Es dürfte sich also um reine Kosmetik handeln. Vielleicht hofft der Gesetz­geber, dass der eine oder andere Kläger sich abgeschreckt fühlt. Oder Verwal­tungs­richter sich ins Bockshorn jagen lassen. Ist das realis­tisch? Wir meinen: Nein.

Wir glauben deswegen: die Presse hat sich zu früh gefreut. Im Ergebnis ändert sich nichts.

Sie sind anderer Ansicht: Dann freuen wir uns über Ihren Kommentar hier oder (für Mitglieder) im re|Forum.

2019-02-15T14:13:33+01:0014. Februar 2019|Umwelt, Verkehr|

Nicht­an­nah­me­be­schluss des BVerfG: Schutz­pflichten und gesetz­ge­be­rische Spielräume

Von den etwa 6000 Verfas­sungs­be­schwerden, die jedes Jahr das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt erreichen, werden jährlich mehr als 5000 gar nicht erst zur Entscheidung angenommen. Voraus­setzung ist, dass ihnen keine grund­sätz­liche verfas­sungs­recht­liche Bedeutung zukommt und eine Entscheidung nicht zur Durch­setzung von Grund­rechten erfor­derlich ist. Nach § 93d Absatz 1 Satz 3 des Bundes­ver­fas­sungs­ge­richts­ge­setzes muss der Beschluss der Nicht­an­nahme nicht eigens begründet werden. Wäre es anders, wie letztes Jahr von der AfD gefordert, wäre das Verfas­sungs­ge­richt nicht mehr arbeits­fähig oder müsste, ohne einen erheb­lichen Mehrwert für die Öffent­lichkeit, um einen weiteren Senat aufge­stockt werden. Immerhin könnte man sich ja auch fragen, worin der Vorteil liegen soll, die Möglichkeit zu der Entscheidung zu haben, eine Sache nicht entscheiden zu müssen, wenn diese Entscheidung über die Nicht­ent­scheidung dann ähnlich detail­liert begründet werden müsste, wie die Entscheidung selbst. Oder kurz gesagt, wieso einfach, wenn es auch kompli­ziert geht? Wenn sich das BVerfG dennoch aus freien Stücken dazu hinreißen lässt, trotz Nicht­an­nahme eine Begründung zu liefern, wie in jährlich etwa 200–300 Fällen, dann ist das oft ganz instruktiv.

Letztes Jahr hat sich das BVerfG beispiels­weise anlässlich einer Verfas­sungs­be­schwerde gegen die Nacht­flug­re­ge­lungen im Rahmen der Planung des Flughafens Berlin-Schönefeld zu Schutz­pflichten geäußert. Die Beschwer­de­führer waren zuvor vor dem Bundes­ver­wal­tungs­ge­richt unter­legen. Nachdem das BVerfG sich mit den Verfah­rens­rechten der Beschwer­de­führer und insbe­sondere ihrem Anspruch auf recht­liches Gehör in Artikel 103 Absatz 1 GG ausein­an­der­ge­setzt hat, geht es auf eine mögliche Verletzung des Rechts auf Gesundheit gemäß Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 GG ein. Es handelt sich ja um keinen Fall von grund­sätz­licher Bedeutung (denn sonst wäre ja, siehe oben, kein Nicht­an­nah­me­be­schluss zulässig). Trotzdem wird das Verfas­sungs­ge­richt hier recht grund­sätzlich, fasst dabei aber lediglich seine gefes­tigte Recht­spre­chung zusammen:

Das Grund­recht habe eine Doppel­funktion, indem es einer­seits staat­liche Eingriffe abwehrt, anderer­seits die staat­liche Pflicht begründet, „sich schützend und fördernd vor die Rechts­güter Leben und körper­liche Unver­sehrtheit zu stellen und sie vor rechts­wid­rigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren“. Dies könne neben der Gefah­ren­abwehr auch die Risiko­vor­sorge umfassen. Konkret seien auch Maßnahmen zum Schutz vor gesund­heits­schä­di­genden und gesund­heits­ge­fähr­denden Auswir­kungen von Fluglärm erfor­derlich. Aller­dings gibt es einen entschei­denden Unter­schied zwischen dem Abwehr­recht und der Schutz­pflicht. Während das Abwehr­recht ein bestimmtes staat­liches Verhalten verbiete, sei die Schutz­pflicht grund­sätzlich unbestimmt. So hat der Gesetz­geber bei der Festlegung des Schutz­kon­zepts im Fluglärm­schutz­ge­setzes einen Gestal­tungs­spielraum. Nur, wenn Schutz­vor­keh­rungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die Regelungen und Maßnahmen offen­sichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurück­bleiben, käme eine Verletzung der Schutz­pflicht in Frage.

Aller­dings hat der Gesetz­geber auch eine Überprü­fungs- und Nachbes­se­rungs­pflicht, um seine gesetz­lichen Regelungen an neue wissen­schaft­liche Erkennt­nisse anzupassen. Hier gelte aber die gefes­tigte Recht­spre­chung des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts, dass eine neue Erkenntnis erst zugrunde gelegt werden muss, wenn sie sich in der wissen­schaft­lichen Diskussion durch­ge­setzt hat.

So richtig geholfen hat den Beschwer­de­führern im Ergebnis weder ihre Verfas­sungs­be­schwerde, noch die Begründung, die das BVerfG für seine Nicht­an­nahme gegeben hat. Aber manchmal hilft es ja auch ein bisschen, zu wissen, warum etwas nicht geklappt hat. Und wir anderen können daraus lernen, unter welchen Voraus­set­zungen ein Verfahren doch erfolg­ver­spre­chend sein könnte.

 

2019-01-15T10:04:21+01:0015. Januar 2019|Allgemein, Umwelt, Verkehr, Verwaltungsrecht|