Nach dem (zumindest vorläu­figen) Scheitern der StVG und StVO-Reform vor dem Bundesrat ist weiterhin eine Frage offen. Die nach den Spiel­räumen der Gemeinden bei Verkehrs­planung und ‑regelungen. Eine insofern inter­es­sante Vorschrift steht in dem berühmt-berüch­tigten § 45 StVO, nämlich im Absatz 1b Satz 1 Nr. 5. Darin steht, dass die Straßen­ver­kehrs­be­hörden auch die nötigen Maßnahmen zum Schutz der Bevöl­kerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unter­stützung einer geord­neten städte­bau­lichen Entwicklung treffen. In Absatz 1b Satz 2 ist weiter geregelt, dass unter anderem diese Maßnahmen im Einver­nehmen mit der Gemeinde angeordnet werden sollen.

Die Struktur des § 45 StVO ist dabei wie folgt:

• § 45 Abs. 1 StVO ist als General­klausel formu­liert. Die Anwendung dieser General­klausel setzt das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraus, also nach der gängigen Definition eine Sachlage, die bei ungehin­derter Fortent­wicklung mit hinrei­chender Wahrschein­lichkeit in abseh­barer Zeit zu einer Beein­träch­tigung der straßen­ver­kehrs­recht­lichen Schutz­güter führt – also der  Sicherheit oder der Ordnung des Verkehrs. Typischer­weise werden in der Praxis zur Objek­ti­vierung der Gefah­renlage Unfall­sta­tis­tiken oder Verkehrs­be­ob­ach­tungen herangezogen.
• Danach folgen in mehreren Absätzen spezi­ellere Maßnahmen zum Teil mit explizit ausge­wie­senen spezi­fi­schen Voraus­set­zungen dafür: sogenannte typisierte abstrakte Gefahren, wie eben auch die Gefahr für die „geordnete städte­bau­liche Entwicklung“.

Man sollte nun denken, dass diese abstrakten Gefahren, also etwa der Schutz der Bevöl­kerung vor Lärm und Abgasen oder eben auch die geordnete städte­bau­liche Entwicklung für sich stehen. Tatsächlich sieht die oberge­richt­liche Recht­spre­chung das anders: Die Gefahr für die straßen­ver­kehrs­recht­lichen Schutz­güter der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, gerade im Zusam­menhang mit der quali­fi­zierten Gefahr des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, wird zusätzlich als Voraus­setzung angesehen. Dies wurde letztes Jahr in einem Gutachten des Bundes­in­stituts für Bau‑, Stadt und Raumfor­schung (BBSR) über kommunale Verkehrs­planung proble­ma­ti­siert, das sich insofern auf einen Beschluss des Bundes­ver­wal­tungs­ge­richts stützt.

Zu welchen absurden Konse­quenzen dies führen kann, zeigt ein Fall, der vom Bayri­schen Verwal­tungs­ge­richtshof vor einigen Jahren entschieden wurde. Eine Gemeinde hatte an einer Straße, die die Gemeinde zunächst periphär berührt hatte, ein Wohngebiet geplant. Diese Straße wurde von Fahrzeugen des Durch­gangs­ver­kehrs häufig als Abkürzer benutzt, um die eigent­liche Ortsdurch­fahrt zu umgehen. Daher beschloss die Stadt, eine Geschwin­dig­keits­be­grenzung auf Tempo 30 anzuordnen. Dagegen erhob ein Anwohner der Straße Wider­spruch. Daraufhin beschloss der Stadtrat, das Tempo­limit beizu­be­halten. Der Landkreis half dem Wider­spruch jedoch ab.

Klaus Mueller, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons

Daraufhin erhob die Gemeinde Klage. Sowohl das Verwal­tungs­ge­richt Regensburg als auch der Bayrische Verwal­tungs­ge­richtshof (VGH) hielten die Klage zwar für zulässig, aber unbegründet. Zulässig sei die Klage, weil mögli­cher­weise die Planungs­hoheit der Gemeinde verletzt sei. Unbegründet sei sie, wie beide Gerichte überein­stimmend feststellen, nicht etwa, weil keine Gefah­renlage begründet sei. Vielmehr fehle es an einem städte­bau­lichen Verkehrskonzept.

Nun, der Fall ist zugegeben nicht mehr ganz taufrisch, über die Klage ist vom VGH 2011 entschieden worden. Inzwi­schen gab es besagten Beschluss des BVerwG, der *zusätzlich* zum städte­bau­lichen Verkehrs­konzept eine quali­fi­zierte Gefah­renlage anhand örtlicher Gegeben­heiten erfordert. Wie der Fall zeigt, macht das so keinen Sinn: Denn Gemeinden sollen auf Grundlage der Selbst­ver­wal­tungs­ga­rantie umfassend und präventiv planen können und nicht bloß anlass­be­zogen auf Gefahren reagieren. Die Gefah­renlage kann im Rahmen eines gesamt­haften Planungs­kon­zepts auch an einer anderen Stelle bestehen als an derje­nigen an der die Maßnahme ergriffen wird. Daher ist dem Kollegen Baumeister zuzustimmen, der in dem oben genannten Gutachten des BBSR unter Berück­sich­tigung des Art. 28 GG eine verfas­sungs­kon­forme Auslegung des § 45 StVO vorschlägt: Dann würde ein städte­bau­liches Konzept als Grundlage für die Anordnung ausreichen.

Ceterum censeo bzw tl;dr: Der § 45 StVO steckt nach zahllosen Detail­re­formen voll so tiefgrei­fender Wider­sprüche, dass er von Grund auf neu gefasst werden sollte. In der Zwischenzeit muss die Recht­spre­chung ihn verfas­sungs­konform auslegen. (Olaf Dilling)