Investitionsschiedsverfahren als Hemmnis der Energiewende

2011 hat die Bundesregierung nach der Nuklearkatastrophe von Fukushima den endgültigen Atomausstieg beschlossen. Dieser hatte weitreichende Folgen. Neben der Entscheidung, bis 2022 das letzte Atomkraftwerk abzuschalten, zog diese umweltpolitisch begrüßenswerte Entscheidung auch einige Gerichtsverfahren nach sich. U.a. hatte das Bundesverfassungsgericht 2016 über eine Verfassungsbeschwerde von E.ON, RWE und Vattenfall zu entscheiden. In seinem Urteil erklärte das Bundesverfassungsgericht den Atomausstieg grundsätzlich für verfassungskonform, bemängelte jedoch das Fehlen einiger Schadensersatzregelungen.

Das juristische Nachspiel der politischen Entscheidung hatte damit aber noch nicht sein Ende. Vattenfall, ein schwedischer Staatskonzern, initiierte parallel zu der Verfassungsbeschwerde noch ein Schiedsgerichtsverfahren auf Basis des Energiecharta-Vertrages und verlangt in dem immer noch anhängigen Verfahren von der Bundesregierung 4,7 Milliarden Euro Schadensersatz. Bei dem Energiecharta-Vertrag handelt es sich um ein multilaterales völkerrechtliches Abkommen mit 53 Mitgliedern. Vertragsparteien sind neben allen EU-Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Italien), die EU sowie mehrere Drittstaaten.

Das von Vattenfall angestrengte Schiedsverfahren findet größtenteils unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Lediglich die Eingangs- und Schlussplädoyers der ersten Verhandlung sind als Video im Internet veröffentlicht. Die Verfahrensdokumente sind hingegen nicht zugänglich. Lediglich den Abgeordneten des Bundestages wurden Informationen zum Verfahrensstand in der Geheimschutzstelle des Bundestages zur Verfügung gestellt. Es ist daher auch nicht bekannt, auf welche Vorschriften des Energiecharta-Vertrages sich Vattenfall stützt.

Unabhängig von der Problematik, dass solche Schiedsverfahren – im Gegensatz zu innerstaatlichen Gerichtsverfahren – meist unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden, stellt sich die Frage, ob es unionsrechtlich überhaupt zulässig ist, dass ein europäischer Investor einen anderen EU-Mitgliedstaat außerhalb des eigentlich vorgesehenen europäischen Rechtsrahmens auf Schadensersatz verklagt. Die Europäische Union bildet nämlich nicht nur – wie zu Beginn ihrer Existenz – eine Wirtschafts-, sondern auch eine Rechts- und Werteunion. Wenn also ein vorrangiges europäisches Rechtssystem besteht, ein sog. Europäischer Gerichtsverbund, erscheint es durchaus fraglich, wenn EU-Mitgliedstaaten ihre Rechtsstreitigkeiten außerhalb dieses Rechtsrahmens austragen.

Im März 2018 hat sich der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Achmea mit der Frage der Zulässigkeit innereuropäischer Schiedsgerichtsverfahren auseinandergesetzt und festgestellt, dass eine völkerrechtliche Vereinbarung zweier Mitgliedstaaten, ein Schiedsgericht zu errichten, welches unter Umständen auch Unionsrecht anwendet und auslegt, gegen die Autonomie des Unionsrechts verstößt. Denn ein solches Schiedsgericht sei nicht nach Art. 267 AEUV vorlageberechtigt, sodass die Gefahr einer uneinheitlichen Auslegung des Unionsrechts bestünde. Wenn ein solches Schiedsgericht nicht nach Art. 267 AEUV dem ausschließlich für die Auslegung von Unionsrecht zuständigen Europäischen Gerichthof eine Frage zur Auslegung des Unionsrechts vorlegen könne, bestünde nämlich die Möglichkeit, dass dieses Gericht die entsprechende unionsrechtliche Vorschrift anders auslege, als sie der Europäische Gerichtshof auslegt. Hierin liegt eine Verletzung der Autonomie des Unionsrechts. Denn die Autonomie des Unionsrechts, welche sich daraus begründet, dass das Unionsrecht eine eigenständige Rechtsordnung ist, die in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gilt und vor nationalem Recht Anwendung findet, wird gerade dadurch gewährleistet, dass das Unionsrecht einheitlich in allen Mitgliedstaaten Anwendung findet. Zudem wird auch der nach Art. 4 Abs. 3 EUV geltende Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dadurch beeinträchtigt, dass diese Streitigkeit den nationalen Gerichten entzogen werden.

Nun handelt es sich zwar im Gegensatz zu dem bilateralen Investitionsschutzvertrag zwischen der Slowakei und den Niederlanden in der Rechtssache Achmea bei dem Energiecharta-Vertrag um einen multilateralen Vertrag, sodass man annehmen könnte, dass die Grundsätze aus der Achmea-Entscheidung nicht übertragbar sind.

Allerdings dürften auf Schiedsverfahren auf der Grundlage des Energiecharta-Vertrages zwischen einem EU-Investor und einem anderen EU-Mitgliedstaat die gleichen Erwägungen zutreffen. Denn auch im Rahmen solcher Streitigkeiten besteht die Möglichkeit, dass Unionsrecht von dem Schiedsgericht angewandt und ausgelegt wird. Zudem ist auch ein Schiedsgericht nach dem Energiecharta-Vertrag kein nach Art. 267 AEUV vorlageberechtigtes Gericht. Damit besteht auch hier die Gefahr einer uneinheitlichen Anwendung des Unionsrechts und damit ein Verstoß gegen die Autonomie des Unionsrechts. Auch der zwischen den Mitgliedstaaten geltende Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit wird dadurch beeinträchtigt, dass diese Streitigkeiten von nationalen Gerichten auf Schiedsgerichte ausgelagert werden.

Allerdings scheint beim Energiecharta-Vertrag noch Art. 351 AEUV zu berücksichtigen zu sein. Hiernach finden völkerrechtliche Verträge zwischen den Mitgliedstaaten und Drittstaaten, die vor Beitritt zu der Europäischen Union geschlossen wurden (Altverträge), auch bei Verstoß gegen Unionsrecht ausnahmsweise vorerst weiterhin Anwendung. Ob Art. 351 AEUV tatsächlich greift, ist jedoch nicht ganz unproblematisch. Denn auf innereuropäische völkerrechtliche Verträge findet Art. 351 AEUV gerade keine Anwendung. Art. 351 AEUV ist daher nur dann anwendbar, wenn die Nichtanwendung des Energiecharta-Vertrages bei innereuropäischen Streitigkeiten auch Drittstaaten verletzt. Ein weiteres Problem ist, dass der Energiecharta-Vertrag nicht für alle Mitgliedstaaten ein Altvertrag ist. Fraglich erscheint daher, ob Art. 351 AEUV nur für einen Teil der Mitgliedstaaten gilt oder trotzdem einheitlich für alle. Ferner kann man sich im Hinblick auf die Kadi-I-Entscheidung des EuGH fragen, ob Art. 351 AEUV überhaupt bei einer Verletzung der Autonomie des Unionsrechts anwendbar ist. Denn der EuGH hatte in der Entscheidung festgestellt, dass Art. 351 AEUV „keinesfalls […] die Grundätze in Frage [stellen könne], die zu den Grundlagen der Gemeinschaftsordnung selbst gehören“. Hierzu zählt insbesondere der Schutz der Grundrechte.

Jedenfalls begründet Art. 351 Abs. 2 AEUV eine Pflicht der Mitgliedstaaten, alle geeigneten Maßnahmen zu treffen, um die Unionsrechtsverletzung abzustellen. Dies stellt eine besondere Ausprägung der in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten dar. Selbst wenn Art. 351 AEUV in Bezug auf das Schiedsverfahren Vattenfall gegen Deutschland Anwendung finden sollte, erscheint die Einleitung des Schiedsverfahrens seitens Vattenfalls ein Verstoß gegen die Loyalitätspflicht Schwedens zu sein. Denn schließlich ist Vattenfall ein schwedischer Staatskonzern. Schweden hätte damit den Unionsverstoß im konkreten Fall dadurch abstellen können, dass es seinen Einfluss auf Vattenfall geltend gemacht hätte und dadurch das vorliegende Schiedsverfahren verhindert hätte. Hierdurch wäre, wenn auch nicht grundsätzlich, zumindest im Einzelfall die Autonomie des Unionsrechts geschützt worden.

Internationale Schiedsverfahren erscheinen damit gerade im innereuropäischen Raum aufgrund des vorhandenen Rechtssystems nicht nur als überflüssiges Relikt, sondern zudem auch als Verstoß gegen die Autonomie des Unionsrechts. Gerade auch im Hinblick auf die mit dem europäischen Deal verfolgte europäische Energiewende erscheinen internationale Schiedsgerichtsverfahren zwischen EU-Mitgliedstaaten eher als Hemmnis der Energiewende denn als Instrument der Rechtssicherheit. Letztendlich gefährden die meist unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindenden Verfahren die einheitliche Anwendung des Unionsrechts (Fabius Wittmer).

2020-07-30T16:57:33+02:0030. Juli 2020|Allgemein, Energiepolitik, Umwelt|

Es gibt Geld: Was steht im Strukturwandel-Staatsvertragsentwurf?

Der Kohleausstieg soll keine wirtschaftlich verödeten Landschaften hinterlassen. Dies war ein zentraler Punkt der sog. Kohlekommission, die sich im gesellschaftlichen Konsens um einen Plan für die Beendigung der Kohleverstromung bemühen sollte. Zwar wurde ihr Plan, wie es mit der Kohle zuende gehen soll, entgegen anderslautender Ankündigungen nicht 1:1 umgesetzt. Aber von der Idee, dass das Ende der Kohle wirtschaftlich großzügig flankiert werden sollte, rückte der Gesetzgeber nie ab.

40 Mrd. EUR in mehreren Tranchen sollen die Bundesländer insgesamt bekommen, denen im Zuge des Braunkohleausstiegs ein Strukturwandel bevorsteht. 14 Mrd. EUR hiervon sind nun Gegenstand eines aktuellen Vereinbarungsentwurfs zwischen dem Bund und den betroffenen Bundesländern vom 22. Juli 2020. Er unterfüttert das am 3. Juli zuletzt vom Bundesrat verabschiedete Strukturstärkungsgesetz (InVK), das den Rahmen und die Grundlage für die Vereinbarung darstellt. Die ebenfalls im Strukturstärkungsgesetz vorgesehenen Hilfen für die Steinkohleregionen sind dagegen nicht Gegenstand des Vereinbarungsentwurfs.

Was steht also nun in dem Papier?

Das Kapitel 1 des Vereinbarungsentwurfs regelt das Verfahren, nach dem Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, der Freistaat Sachsen und das Land Sachsen-Anhalt Gelder für Projekte zur Abfederung des Ausstiegs aus der Braunkohle abrufen sollen. Interessant, wenn auch nicht neu, ist § 3, der die Summen ausweist und auch ausdrücklich darauf hinweist, dass Maßnahmen ohne eigene Mittel der Kommunen finanziert werden können. § 4 enthält die Förderbereiche. Hier fällt auf, welche Bedeutung auch hier Verkehrswegen beigemessen wird. Angesichts des Umstandes, dass die betroffenen Regionen ja auch außerhalb dieser Vereinbarung (siehe Kapitel 2) verkehrstechnisch besser erschlossen werden sollen, stellt sich durchaus die Frage, ob im Zeitalter der Digitalisierung der physische Transport von Personen und Gütern wirklich noch so eine Bedeutung für wirtschaftliche Proesperität besitzt. Immerhin, unter den acht anderen Förderbereichen stehen zumindest auf den hinteren Plätzen auch Digitalisierung, Breitband-und Mobilfunkinfrastruktur und Forschung.

In § 6 wird es dann konkret. Hier soll geregelt werden, dass die Länder Programme festlegen und Vorhaben genehmigen und der Bund diese Vorhaben innerhalb eines Monats ab Information durchs Land von der Förderung ausschließen kann, wenn sie nicht zu den (allerdings denkbar breiten) Förderzielen passen. Weitere Informationspflichten enthalten § 7 und § 8, der sich auf die Projektrealisierung bezieht. § 9 erlaubt, die Mittel als Haushaltsmittel oder in Sondervermögen der Länder zu vereinnahmen.

Kapitel 2 des Entwurfs betrifft die sog. “zweite Säule”, die 26 Mrd. für die Kohleregionen, die der Bund selbst ausgeben will. Ihre Basis sind die Kapitel 3 und 4 InvKG. Hier tauchen nun auch nicht investive Maßnahmen auf, mit denen der Bund etwas für die betroffenen Regionen tun will, u. a. ein Kompetenzzentrums Wärmewende, die Forschungsinitiative „Reallabore der Energiewende“ sowie die Einrichtung zweier zusätzlicher DLR-Institute, Geld für Bildung und Wissenschaft, Behördenansiedlungen und wiederum Verkehrsprojekte.

Um die Mittelvergabe zu koordinieren, soll es ein gemeinsames Gremium von Bund und den betroffenen Ländern geben. Es soll den gesamten Prozess begleiten, also mindestens bis 2038, möglicherweise (weil auch einzelne Projekte noch länger laufen) darüber hinaus. Vorgesehen ist ein komplexes Nebeneinander von Leitungs- und Fachebenen, geregelt ist das Vorschlagsrecht der Länder, ein Expertenrat kann ins Leben gerufen werden, organisieren soll eine Geschäftsstelle, kurz: Es gibt einiges an Bürokratie.

Wo das Geld herkommen soll, ist dagegen noch nicht so klar. Es hieß im Vorfeld, ein Teil des Geldes würde über den nationalen Emissionshandel eingespielt, aber dieser soll ja auch den Ausbau der Elektromobilität und die Stabilisierung der EEG-Umlage finanzieren. Im Vorspann des Strukturstärkungsgesetz steht zu diesem Thema nur recht sparsam, die Mittel stünden im jeweiligen Haushaltsgesetz bereit.

Wie geht es nun weiter? In den nächsten Monaten nach der Sommerpause sollte die Vereinbarung finalisiert werden, parallel zu der Vereinbarung mit den Kraftwerksbetreibern. Dann sollte gegen Ende des Jahres spätestens absehbar sein, wie der Rahmen für das Ende der Kohleverstromung in Deutschland aussehen wird, zumindest, wenn auch die Europäische Kommission mitspielt (Miriam Vollmer)

2020-07-27T00:25:12+02:0027. Juli 2020|Energiepolitik, Strom, Umwelt, Verwaltungsrecht|

Vier Komma Drei Fünf: Die Braunkohleentschädigung nach dem Kohleausstiegsgesetz

Das Kohleausstiegsgesetz scheint endlich in trockenen Tüchern. Doch nun mehren sich die Stimmen, die die 4,35 Mrd. EUR, die den Braunkohleverstromern auf Basis eines öffentlich-rechtlichem Vertrag als Entschädigung gezahlt werden sollen, überhöht finden. Nun überrascht es niemanden, dass manche Umweltverbände ihren alten Lieblingsfeinden weniger bis gar nichts zahlen möchten. Doch die Kritik beruht keineswegs – wie manche Befürworter des Kohleausstiegsgesetzes zu meinen zu scheinen – auf substanzlosen Ressentiments. Im Gegenteil: An der Frage, ob es mit dieser Zahl seine Richtigkeit hat, kann die ganze Sache noch scheitern. Denn bei der Frage, wem die Bundesrepublik Deutschland wie viel Geld zahlt, ist sie nicht frei.

Für Leistungen an Unternehmen gelten die Art. 107ff. AEUV. Hier ist geregelt, dass Beihilfen an sich verboten sind, es sei denn, sie sind ausnahmsweise mit dem Binnenmarkt vereinbar. Durch diese Regelung möchte die EU verhindern, dass einzelne Mitgliedstaaten zum Nachteil anderer Mitgliedstaaten ihre heimische Wirtschaft unterstützen.

Ob eine ausnahmsweise zulässige oder unzulässige Beihilfe vorliegt, prüft die Europäische Kommission im Rahmen eines Notifizierungsverfahren. Der Mitgliedstaat, der eine Beihilfe zahlen will, muss also anmelden, dass Geld fließen soll, und wieso das ausnahmsweise zulässig sein soll. So wurden z. B. 2016 Gelder als Entschädigungen für entgangene Gewinne genehmigt, die die Bundesrepublik den Betreibern von acht Braunkohlekraftwerken zahlen wollte, weil die Kommission die Gelder als Beitrag zur Verringerung der CO2-Emissionen ansah. Daneben prüfte die Kommission auch noch die Auswirkungen auf den Wettbewerb, insbesondere auf Energiepreise.

Ohne eine solche Rechtfertigung sind Zahlungen nie zulässig. Dies wirft die Frage auf, ob eine ausreichende Rechtfertigung für die 4,35 Mrd. EUR besteht, die nun fließen sollen. Die Bundesregierung sieht die Zahlungen wiederum als “Entschädigung für entgangene Gewinne” an. Dies stellt aber nur dann eine ausreichende Rechtfertigung dar, wenn die betroffenen Unternehmen diese Gewinne bis 2038 ohne den Kohleausstieg auch tatsächlich erzielen würden. Denn klar ist: Die reine Behauptung reicht der Kommission ganz bestimmt nicht.

Ob und wie die Summe von 4,35 Mrd. entgangener Gewinne zustande kommt, ist bisher nicht klar. Es gibt ein Eilverfahren, um dies vor Verabschiedung des Gesetzes in Erfahrung zu bringen. Doch es spricht Einiges dafür, dass diese Summe überhöht sein könnte. Hierauf weist das Ökoinstitut hin, das in einer überschlägigen Untersuchung zu dem Ergebnis kommt, dass die für die LEAG vorgesehene Entschädigung von 1,75 Mrd. EUR um rund 1 Mrd. zu hoch sein könnte. Die für RWE geplante von 2,66 Mrd. EUR, hält das Ökoinstitut für um rund 0,9 Mrd. überhöht, allerdings liegt hier eine Unsicherheit in den Tagebauumbaukosten, die auch höher sein könnten.

Woher die Diskrepanz? Es spricht viel dafür, dass Braunkohlekraftwerke künftig nicht mehr so viel produzieren wie früher und deswegen auch wenig Gewinne erzielen. Das liegt zum einen am beabsichtigten Ausbau der Erneuerbaren Energien, die bekanntlich einen Einspeisevorrang genießen. Zum anderen am EU-Emissionshandel, der die emissionsintensive Braunkohleverstromung überproportional mit Kosten belastet und so die Einsatzreihenfolge verändert. Wer weniger erzeugt, verdient natürlich auch weniger. Zudem wirkt sich ein höherer Anteil Erneuerbarer Energien dämpfend auf die Großhandelspreise für Strom aus.

Im Ergebnis könnte es also sein, dass die Kommission den Vertrag mit den Braunkohleverstromern nicht absegnet. Was aber passiert dann? Vermutlich würde die Bundesregierung versuchen, einen neuen Vertrag aufzusetzen. Doch werden LEAG und RWE diesen unterschreiben? Oder wird eine Gesetzesänderung fällig, die die Braunkohle wie die Steinkohle per Ausschreibung stilllegt? Drohen in diesem Fall dann doch die befürchteten Schadensersatzklagen wie beim Atomausstieg, wo Vattenfall vor ein internationales Schiedsgericht gezogen ist? RWE wäre dieser Weg versperrt, aber die LEAG gehört heute einem tschechichen Unternehmen. Auf der anderen Seite: Könnte eine solche Entschädigung wirklich höher ausfallen als die tatsächlich entgangenen Gewinne? (Miriam Vollmer)

2020-07-02T16:44:54+02:002. Juli 2020|Allgemein, Energiepolitik, Strom|