Die Luxemburger Klimaklagen und der Emissionshandel

Während die Bundesregierung die Einsetzung der Kohlekommission noch einmal vertagt hat, versuchen einige Privatleute unterstützt von Umweltverbänden auf dem Gerichtswege mehr Klimaschutz in der Europäischen Union durchzusetzen. Unter anderem das Climate Action Network Europe (CAN-E), Protect the Planet und Germanwatch finanzieren und unterstützen Kläger, die vom Klimawandel besonders betroffen sind. Auch eine deutsche Familie ist dabei, die auf einer Nordseeinsel lebt, die durch einen Anstieg des Meeresspiegels gefährdet wäre.

Handelt es sich, so wurde ich gestern gefragt, bei diesen Klagen aber eigentlich wirklich um richtige Klagen mit Aussicht oder zumindest Hoffnungen auf Erfolg? Oder geht es mehr um einen öffentlichkeitswirksamen Coup, die Belange des Klimaschutzes im Gespräch zu halten, während im Berliner Betrieb der Ausstieg aus der Kohle inzwischen vorwiegend unter sozialen Aspekten diskutiert wird?

Um die Öffentlichkeit geht es sicherlich auch. Jedoch ist nicht zu übersehen: In den letzten Jahren zeichnet sich ein Muster ab, in das auch diese Verfahren passen. Zuerst werden von der Politik mit großem Aplomb umweltpolitische Ziele ausgerufen. Diese werden sodann verbindlich verabschiedet, entweder als Gesetz oder durch einen internationalen Vertrag. Wohlgemerkt, bis zu diesem Punkt hat die Politik die Bevölkerung durchaus auf ihrer Seite. Wer wäre denn auch gegen weniger Feinstaub oder würde ernsthaft wollen, dass die Halligen vor der deutschen Nordseeküste im Meer versinken?

Im nächsten Schritt wird es heikel. Wer ein Ziel hat, braucht auch Instrumente. Instrumente könnten Verbote sein. Oder höhere Steuern. Oder sonstige Einschränkungen, die der Bürger garantiert nicht honoriert. An diesem Punkt tut die Politik sich also schwer.

Nun schlägt die Stunde der Gerichte. Die Zielbestimmungen – wenig Schadstoffe, mehr Klimaschutz – sind ja nicht vom Himmel ins Amtsblatt gefallen. Viele Bürger erwarten, dass die Politik die Maßnahmen liefert, um verbindliche Ziele umzusetzen. Deswegen ziehen sie vor Gericht. Und kommen zB mit Fahrverboten zurück. Oder bringen Kraftwerke zu Fall.

Ein solches verbindliches Ziel existiert auch in Hinblick auf die Klimaklage, die nun in Luxemburg eingegangen ist: Die EU hat sich verpflichtet, bis 2030 40% der 1990 emittierten Emissionen einzusparen. 2050 soll die Einsparung dann sogar 80% bis 95% betragen. Das sind große Ziele. Und ob die Regelungen, auf die sich die Union bisher einigen konnte, geeignet sind, dies wirklich zu erreichen, ist alles andere als klar. Das Umweltbundesamt (UBA) ist etwa zu dem Ergebnis gekommen, dass die bisher geplanten Maßnahmen nur 32% bis 35% Einsparung brächten.

Diese Diskrepanz wird von den Klägern nun thematisiert. Sie wenden sich gegen drei Rechtsakte, unter anderem die im Frühjahr neu verabschiedete Emissionshandelsrichtlinie, die Klimaschutz-Verordnung (vormals Lastenteilung, Effort Sharing Regulation) und die Verordnung zur Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (LULUCF). Kommen die Richter wie das UBA zu dem Ergebnis, dass diese gemeinsam mit anderen Maßnahmen nicht ausreicht, ist es nicht ausgeschlossen, dass sie die Richtlinie teilweise aufheben und die Organe noch einmal nacharbeiten müssen.

Doch können eine Handvoll europäischer und nicht-europäischer Bürger einfach so die europäische Klimapolitik zu Fall bringen und strengere Regeln durchsetzen? Hierfür bedarf es eines Kunstgriffs, der wohl auch die erste, große Klippe der Verfahren darstellt. Bürger als sogenannte “nicht privilegierte” Kläger müssen nämlich auch in Luxemburg ihre unmittelbare Betroffenheit darlegen. Hierfür haben die Verbände offenbar sorgfältig ausgewählte Kläger gefunden, die wirklich nachweisen können, dass sie Schaden nehmen, wenn der Klimawandel fortschreitet. Diese Schäden dürfen der EU auch nicht egal sein, denn jeder EU-Bürger (und, sofern von EU-Akten betroffen, auch jeder Nicht-Bürger) besitzt Grundrechte, die nicht nur eine abwehrrechtliche Funktion besitzen. Sondern aus denen er Schutzpflichten herleiten kann. Die EU muss also etwas für ihn tun und kann nicht einfach abwarten, bis von seinen grundrechtlich geschützten Positionen nichts übrig bleibt.

Doch wird das EuG (das ist bei solchen Klagen von Bürgern die erste Instanz vorm EuGH) sich davon überzeugen lassen? Sieht das EuG mit diesen Argumenten die Klage als zulässig an, ist eine Welle von Klagen zu erwarten. Zudem stellt sich die Frage, ob nicht schon der weite Ermessensspielraum des Gesetzgebers einer solchen Klage entgegensteht. Doch ganz so abwegig, wie manche meinen, ist die Sache durchaus nicht. Es ist nicht ausgeschlossen, dass nach dem langen Weg zu den Eckpfeilern der nächsten Handelsperiode des Emissionshandels die nächsten Schritte ganz anders ausfallen als gedacht. Und aus einer jetzt schon absehbaren Verzögerung eine noch größere Verzögerung würde, an deren Ende die zu erwartenden Zertifikate noch einmal deutlich magerer ausfallen würden als bisher gedacht.

2018-06-01T08:32:13+02:0031. Mai 2018|Emissionshandel, Umwelt|

Größe ist auch nicht alles

Sie haben natürlich gleich gedacht, hier ginge es heute um den Niedergang der ehemals vier Großen der Energiewirtschaft in weniger als einem Jahrzehnt. Aber weit gefehlt: Wir sprechen über den Emissionshandel.

Der Emissionshandel hat es bekanntlich schwer. Er funktioniert zwar insofern, als dass die großen Kraftwerke und Industrieanlagen, die derzeit für ihre Emissionen Zertifikate abgeben müssen, nicht mehr emittieren, als durch die Maximalmenge an Berechtigungen vorgegeben ist. Allerdings besteht Einigkeit darüber, dass diese Menge an Berechtigungen derzeit noch so hoch ist, dass kein Betreiber deswegen seine Anlage umrüsten müsste.

In Zukunft soll das alles anders werden. Die novellierte Emissionshandelsrichtlinie enthält einen Mechanismus, der Überschüsse absaugen und so verhindern soll, dass die Unternehmen in Berechtigungen schwimmen. Nicht nur ich erwarte, dass dann die Preise weiter hochgehen werden und der Emissionshandel ernsthafte Steuerungswirkung entfaltet.

Doch ist diese Erwartung gleich ein ausreichender Anlass, den Emissionshandel umgehend auf das Mehrfache seiner derzeitigen Größe aufzupumpen? Weitere Sektoren in den Emissionshandel einzubeziehen? Sollen künftig auch Emissionen aus dem Verkehr, also für den Kohlendioxidgehalt von Benzin und Diesel, aus der Wärmeversorgung der Haushalte, also für Treibhausgase aus Heizöl und Erdgas und aus der Landwirtschaft einbezogen werden? Soll etwa jeder Autofahrer künftig Zertifikate für seinen Benz an die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) abführen? Muss mein Vater künftig einen Emissionsbericht für die elterliche Heizung verfassen?

Ganz so kleinteilig stellen es sich auch die Befürworter nicht vor. Sie wünschen sich einen so genannten Upstream-Emissionshandel, bei dem nicht der Emittent berichtet, abführt und handelt. Sondern derjenige, der den Brennstoff an ihn verkauft. Also nicht der Autofahrer, sondern der Tankstellenbetreiber bzw. gar derjenige, der diesem das Benzin verkauft. Nicht mein Vater, sondern sein Gasversorger bzw. der Gasimporteur. Die Letztverbraucher zahlen für die Emissionen dann in Form von Preisaufschlägen.

Eigentlich hört sich das zumindest auf den ersten Blick richtig gut an. Schließlich klagen etwa im Gebäudebereich viele Unternehmen seit Jahren, dass sie für CO2 aus ihrem modernen Heizkraftwerk zahlen, die Häuslebauer für ihren ineffizienten Hausbrand aber nicht. Zudem werden Märkte, sagen die Volkswirte, durch mehr Teilnehmer auch noch viel effizienter. Ist Größe – zumindest beim Emissionshandel – also doch ein Garant für mehr Effizienz? Die marktverliebte FDP-Fraktion im Bundestag scheint es so zu sehen. Sie fordert aktuell die Einbeziehung weiterer Sektoren in das Emissionshandelssystem.

Doch wie effizient wäre eine solche Vergrößerung des Emissionshandels wirklich? Ein Klimaschutzinstrument ist dann wirksam, wenn es effizient zu einer Verringerung der Emissionen beiträgt. Eine solche Minderung tritt dann ein, wenn es für den Adressaten günstiger ist, zu mindern, als zu kaufen. Bei emissionshandelspflichtigen Anlagen liegt dieser Punkt, der sog. Fuel Changing Point, bei ca. 25 EUR für ein Zertifikat, das jeweils 1 t CO2 abdeckt.

Aber ist das bei Verkehr und Haushalten wirklich vergleichbar? Bei der Heizung sind weder Vermieter noch Eigenheimbesitzer wirklich flexibel. Und auch beim Auto ist es ein Umstieg auf einen anderen Antrieb für die meisten keine wirkliche Alternative. Der Fuel Changing Point dürfte also viel, viel höher liegen als bei den Anlagen, die jetzt schon am Emissionshandel teilnehmen. Zudem würde in einem Upstream-Modell der Steuerungsmechanismus so vermittelt eintreten, dass eine Verhaltenslenkung möglicherweise gar nicht eintritt, wie eine Studie des Umweltbundesamts bereits 2014 unterstrich. Damit tritt aber keine Steuerungswirkung ein, wenn ein einheitlicher CO2-Preis alle emittierenden Sektoren betrifft. Die Staatskasse würde von den Versteigerungen profitieren. Aber eine echte Minderung der Emissionen wäre eher unwahrscheinlich. Es spricht also zwar Einiges dafür, CO2 auch in Haushalten und im Verkehr zu bepreisen. Aber eine Einbeziehung in den Emissionshandel wäre auch bei steigenden Preisen wohl kein hilfreicher Schritt, um die EU-Klimaziele zu erreichen.

Wenn es um den Emissionshandel geht, ist mehr Größe also kein Erfolgsrezept.

2018-05-17T10:38:12+02:0017. Mai 2018|Emissionshandel, Umwelt, Verkehr, Wärme|

Emissionshandel: Die nächsten Schritte auf dem Weg in die 4. HP

2021 beginnt die nächste Handelsperiode des Emissionshandels. Inzwischen gibt es Neuregelungen der Emissionshandelsrichtlinie (EHRL), die verhindern sollen, dass in der nächsten Handelsperiode erneut so viele Zertifikate im Umlauf sind, dass die Anlagenbetreiber wenig Anreiz haben, ihre Anlagen auf emissionsärmere Brennstoffe umzustellen oder effizienter zu werden. Da es künftig mit der Marktstabilitätsreserve und den Regelungen zur Löschung von Zertifikaten begleitend zu Klimaschutzmaßnahmen Mechanismen geben wird, um Überschüsse abschöpfen zu können, ist man derzeit optimistisch, dass der Emissionshandel doch noch eine Erfolgsstory wird.

Die vorläufige CL-Liste

Doch wie geht es nun konkret weiter? Seit einigen Tagen ist immerhin eine vorläufige CL-Liste auf dem Tisch. Diese Liste enthält die Branchen, die eine zu 100% kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen erhalten sollen, um ihnen im internationalen Wettbewerb nicht zu schaden. Entgegen eines verbreiteten Vorurteils bedeutet das nicht, dass diese Unternehmen gar keine Lasten und entsprechend auch keine Emissionsminderungsanreize haben. Denn die 100% kostenlose Zuteilung bezieht sich nicht etwa auf den Bedarf der jeweils konkreten Anlage. Sondern auf den fiktiven Bedarf einer ganz besonders modernen Anlage. Mit anderen Worten: Wer nicht so modern ist, wie es möglich wäre, muss trotzdem kaufen.

Ursprünglich wollte die Europäische Kommission den Kreis der privilegierten Unternehmen deutlich verkleinern. In der laufenden Handelsperiode sind 153 Branchen als abwanderungsbedroht und deswegen privilegiert anerkannt. Künftig sollen nur noch 44 auf diese Weise privilegiert werden. Eine Reihe weiterer Branchen hat nun drei Monate Zeit darzulegen, dass sie ebenfalls als abwanderungsbedroht anerkannt werden können.

Doch auf den zweiten Blick erscheint die vorläufige CL-Liste deutlich weniger ambitioniert als geplant. Die großen Branchen scheinen alle vollzählig versammelt zu sein. Einige haben es sogar nun neu auf die Liste geschafft, zB die früher nur teilweise erfassten Industriegase. Entsprechend ist anzunehmen, dass auch künftig die meisten Industrieunternehmen als abwanderungsbedroht gelten werden. Damit aber stellt sich die Frage, ob der Puffer von 3%, der im Budget verhindern soll, dass es wieder zu einem umstrittenen sektorübergreifenden Korrekturfaktor (CSCF) kommt, ausreichen wird. Möglicherweise gilt auch hier das alte Sprichwort vom langen Leben der Totgesagten, und auch künftig unterliegen Zuteilungen einer Kürzung, damit die Anwendung der Zuteilungsregeln nicht dazu führt, dass das Budget gesprengt wird.

Zum Zeitplan

Bisher war der Gesetzgeber immer spät dran. Auch in Zukunft wird sich daran wohl nichts ändern. Zwar sollen noch im Sommer die Zuteilungsregeln im Entwurf veröffentlicht werden und sich eine Konsultation anschließen. Parallel tragen, wie erwähnt, einige Branchen noch einmal vor, um aufgrund qualitativer Kriterien doch noch auf die CL-Liste zu gelangen. Für den Oktober ist ein Kommissionsbeschluss über die Zuteilungsregeln und die dann endgültige CL-Liste auf EU-Ebene geplant. Im Dezember sollen dann nach einer Prüfung durch Rat und Parlament die Spielregeln der Zuteilung stehen.

Die Datenerhebung für das Antragsverfahren soll dann im Frühling 2019 stattfinden. Die Entscheidung über die Benchmarks, für die ein Minderungspfad zwischen 0,2% und 1,6% jährlich vorgesehen ist, soll erst 2020 fallen. Im Jahre 2021 wird es dann erst Entscheidungen über die NIMs-Liste geben, ohne die die Mitgliedstaaten nicht zuteilen können. Das bedeutet: Schon jetzt scheint festzustehen, dass auch zu Beginn der  nächsten Handelsperiode noch keine Bescheide und erst recht keine Ausschüttungen vorgenommen werden können. Es wird also selbst dann alles recht knapp, wenn es von heute an keine Pannen gibt, niemand noch einmal grundsätzliche Fragen stellt und vor allem die Benchmarkfestsetzung und die Endfassung der CL-Liste reibungslos verläuft. Wie realistisch das ist, mag jeder selbst beurteilen.

2018-05-14T23:56:25+02:0015. Mai 2018|Emissionshandel|