Dass der Kohleausstieg kommt, ist abgemachte Sache. Wie er aussehen soll, ist durch die Kohlekommission bereits vorbereitet worden. Die konkrete Umsetzung ist momentan jedoch noch in vollem Gange. Während der Gesetzesentwurf zum Ausstieg aus der Kohle bereits am 29.01.2020 vom Kabinett beschlossen wurde und derzeit im Bundestag beraten wird, hat das Bundeskabinett letzten Mittwoch nun dem flankierenden öffentlich-rechtlichen Vertrag mit den Braunkohlebetreibern zugestimmt. Darüber, dass der Gesetzesentwurf erheblicher Kritik ausgesetzt ist, berichteten wir bereits. In juristischer Hinsicht überzeugt insb. im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht, dass die Braunkohle, welche wesentlich emissionsintensiver ist, gegenüber der Steinkohle bevorzugt wird. Ein sachlicher Grund, welcher diese Ungleichbehandlung rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich.
Wesentlich brisanter in diesem Zusammenhang ist aber, dass das Kabinett nicht nur dem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit den Braunkohlekraftwerksbetreibern zugestimmt hat, sondern dass zugleich sog. „Formulierungshilfen“ für die Regierungsfraktionen beschlossen wurden, um die Verabschiedung des Kohleausstiegsgesetz im Bundestag sicherzustellen. Bei den Formulierungshilfen handelt es sich in der Sache um Änderungsvorschläge für den Entwurf des Kohleausstiegsgesetzes, die sich im Laufe der Beratungen des Kohleausstiegsgesetz im Bundestag und Bundesrat ergeben habe.
In diesen „Formulierungshilfen“ war kurzfristig vorgesehen, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag nicht mehr der ursprünglich in § 43 Abs. 1 des Entwurfs des Kohleausstiegsgesetzes vorgesehenen Zustimmung des Bundestages bedurft hätte. Der Vertrag hätte dem Bundestag nur zur Kenntnis weitergeleitet werden sollen. Dass dem nunmehr in dem von dem Kabinett verabschiedeten Formulierungshilfen nicht mehr so ist, ist zunächst einmal beruhigend.
Denn es wäre verfassungsrechtlich kaum haltbar gewesen, die genauen Bedingungen des Kohleausstiegs hinter verschlossenen Türen zwischen Bundesregierung und Kohlekraftwerksbetreibern zu beschließen, ohne dass der Bundestag als unmittelbar demokratisch legitimiertes Organ, hier ein Mitspracherecht – jedenfalls in Form der Zustimmung zum Vertrag – hätte.
Nach der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie bedürfen nämlich alle wesentlichen Entscheidungen der Zustimmung des Bundestages. Je wesentlicher die Entscheidung ist, desto detaillierter müssen auch die einzelnen Regelungen des Gesetzgebers sein. Das Parlament ist das einzige Organ, das direkt von den Bürgerinnen und Bürgern gewählt wird. Es ist das Organ, dem die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar die Staatsgewalt übertragen. Folglich muss auch dieses Organ die für sie wesentlichen Entscheidungen bis zu einem gewissen Grad an Detailliertheit treffen. Das Bundesverfassungsgericht zählt hierzu insbesondere Entscheidungen über den Haushalt, also die Verwendung von Steuermitteln, sowie Entscheidungen über Fragen der Grundrechtsausübung.
Dass es sich bei dem Kohleausstieg, einer für die Zukunft wegweisenden Entscheidung, bei der es auch um sehr viel Geld geht, um eine wesentliche Entscheidung handelt, sollte man daher annehmen können. Zwar wird einiges bereits nach dem Entwurf des Kohleausstiegsgesetz im Rahmen eines Parlamentsgesetzes geregelt. Dass aber bei einer derart zentralen Frage auch die näheren Details zumindest einer Billigung des Parlaments bedürfen, erscheint naheliegend. Daher sollte auch letztendlich der Bundestag dem Vertrag mit den Kraftwerksbetreibern – wie nun doch vorgesehen – zustimmen müssen.
Dass für die konkrete Ausgestaltung überhaupt das Mittel des öffentlich-rechtlichen Vertrages gewählt wurde und dies nicht stattdessen durch Rechtsverordnungen geregelt wird, ist bemerkenswert und durchaus untypisch. Zwar werden Angelegenheiten zwischen der öffentlichen Hand und Privaten häufig durch öffentlich-rechtliche Verträge geregelt. Allerdings sind Verträge, die gesetzliche Regelungen komplett ersetzen, die Ausnahme. Der von der Bundesregierung verfolgte Regelungsansatz steht daher in der Kritik. ClientEarth warnt eindringlich vor dem Abschluss solcher Verträge und hat hierzu ein detailliertes Papier inklusive Rechtsgutachten veröffentlicht.
Kritisiert wird u.a., dass künftige Regierungen und der Gesetzgeber durch die eingegangen vertraglichen Bindungen in ihrem Handlungsspielraum in unzulässiger Weise eingeschränkt werden könnten. Aus Angst vor möglichen Schadensersatzansprüchen wegen eines Vertragsbruches könnte es zukünftigen Regierungen faktisch versagt sein, einen früheren Ausstieg aus der Kohle zu ermöglichen. Auch könnte die Bundesregierung unter Umständen zu einem Schadensersatzverpflichtungen nach sich ziehenden Vertragsbruch gezwungen sein, wenn sie aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben verpflichtet ist, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, die vertraglich als „unzulässiger nachträglicher Eingriff“ in die Braunkohleverstromung definiert sind. Denn rechtlich sind die öffentlich-rechtlichen Verträge nicht in der Lage, die Regelungskompetenz des Gesetzgebers zu beschränken.
Auch die fehlende Transparenz während des Vertragsverhandlungsprozesses wird bemängelt. Dies gehe zu Lasten der Demokratie. Auch seien umwelt- und klimaschutzpolitische Aspekte strukturell unterrepräsentiert gewesen bei den Verhandlungen, die zwischen den Unternehmen und dem Bundeswirtschaftsministerium unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden haben.
Ob der öffentlich-rechtliche Vertrag mit den Braunkohlekraftwerksbetreibern tatsächlich ein Meilenstein ist, wie Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier ihn nennt, bleibt abzuwarten. Dies wird wohl entscheidend davon abhängen, ob die ausgehandelten vertraglichen Bestimmungen der Kritik standhalten können oder nicht (Fabius Wittmer)
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