Dass der Kohle­aus­stieg kommt, ist abgemachte Sache. Wie er aussehen soll, ist durch die Kohle­kom­mission bereits vorbe­reitet worden. Die konkrete Umsetzung ist momentan jedoch noch in vollem Gange. Während der Geset­zes­entwurf zum Ausstieg aus der Kohle bereits am 29.01.2020 vom Kabinett beschlossen wurde und derzeit im Bundestag beraten wird, hat das Bundes­ka­binett letzten Mittwoch nun dem flankie­renden öffentlich-recht­lichen Vertrag mit den Braun­koh­le­be­treibern zugestimmt. Darüber, dass der Geset­zes­entwurf erheb­licher Kritik ausge­setzt ist, berich­teten wir bereits. In juris­ti­scher Hinsicht überzeugt insb. im Hinblick auf den Gleich­be­hand­lungs­grundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht, dass die Braun­kohle, welche wesentlich emissi­ons­in­ten­siver ist, gegenüber der Stein­kohle bevorzugt wird. Ein sachlicher Grund, welcher diese Ungleich­be­handlung recht­fer­tigen könnte, ist nicht ersichtlich.

Wesentlich brisanter in diesem Zusam­menhang ist aber, dass das Kabinett nicht nur dem öffentlich-recht­lichen Vertrag mit den Braun­koh­le­kraft­werks­be­treibern zugestimmt hat, sondern dass zugleich sog. „Formu­lie­rungs­hilfen“ für die Regie­rungs­frak­tionen beschlossen wurden, um die Verab­schiedung des Kohle­aus­stiegs­gesetz im Bundestag sicher­zu­stellen. Bei den Formu­lie­rungs­hilfen handelt es sich in der Sache um Änderungs­vor­schläge für den Entwurf des Kohle­aus­stiegs­ge­setzes, die sich im Laufe der Beratungen des Kohle­aus­stiegs­gesetz im Bundestag und Bundesrat ergeben habe.

In diesen „Formu­lie­rungs­hilfen“ war kurzfristig vorge­sehen, dass der öffentlich-recht­liche Vertrag nicht mehr der ursprünglich in § 43 Abs. 1 des Entwurfs des Kohle­aus­stiegs­ge­setzes vorge­se­henen Zustimmung des Bundes­tages bedurft hätte. Der Vertrag hätte dem Bundestag nur zur Kenntnis weiter­ge­leitet werden sollen. Dass dem nunmehr in dem von dem Kabinett verab­schie­deten Formu­lie­rungs­hilfen nicht mehr so ist, ist zunächst einmal beruhigend.

Denn es wäre verfas­sungs­rechtlich kaum haltbar gewesen, die genauen Bedin­gungen des Kohle­aus­stiegs hinter verschlos­senen Türen zwischen Bundes­re­gierung und Kohle­kraft­werks­be­treibern zu beschließen, ohne dass der Bundestag als unmit­telbar demokra­tisch legiti­miertes Organ, hier ein Mitspra­che­recht – jeden­falls in Form der Zustimmung zum Vertrag – hätte.

Nach der vom Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt entwi­ckelten Wesent­lich­keits­theorie bedürfen nämlich alle wesent­lichen Entschei­dungen der Zustimmung des Bundes­tages. Je wesent­licher die Entscheidung ist, desto detail­lierter müssen auch die einzelnen Regelungen des Gesetz­gebers sein. Das Parlament ist das einzige Organ, das direkt von den Bürge­rinnen und Bürgern gewählt wird. Es ist das Organ, dem die Bürge­rinnen und Bürger unmit­telbar die Staats­gewalt übertragen. Folglich muss auch dieses Organ die für sie wesent­lichen Entschei­dungen bis zu einem gewissen Grad an Detail­liertheit treffen. Das Bundes­ver­fas­sungs­ge­richt zählt hierzu insbe­sondere Entschei­dungen über den Haushalt, also die Verwendung von Steuer­mitteln, sowie Entschei­dungen über Fragen der Grundrechtsausübung.

Dass es sich bei dem Kohle­aus­stieg, einer für die Zukunft wegwei­senden Entscheidung, bei der es auch um sehr viel Geld geht, um eine wesent­liche Entscheidung handelt, sollte man daher annehmen können. Zwar wird einiges bereits nach dem Entwurf des Kohle­aus­stiegs­gesetz im Rahmen eines Parla­ments­ge­setzes geregelt. Dass aber bei einer derart zentralen Frage auch die näheren Details zumindest einer Billigung des Parla­ments bedürfen, erscheint naheliegend. Daher sollte auch letzt­endlich der Bundestag dem Vertrag mit den Kraft­werks­be­treibern – wie nun doch vorge­sehen – zustimmen müssen.

Dass für die konkrete Ausge­staltung überhaupt das Mittel des öffentlich-recht­lichen Vertrages gewählt wurde und dies nicht statt­dessen durch Rechts­ver­ord­nungen geregelt wird, ist bemer­kenswert und durchaus untypisch. Zwar werden Angele­gen­heiten zwischen der öffent­lichen Hand und Privaten häufig durch öffentlich-recht­liche Verträge geregelt. Aller­dings sind Verträge, die gesetz­liche Regelungen komplett ersetzen, die Ausnahme. Der von der Bundes­re­gierung verfolgte Regelungs­ansatz steht daher in der Kritik. ClientEarth warnt eindringlich vor dem Abschluss solcher Verträge und hat hierzu ein detail­liertes Papier inklusive Rechts­gut­achten veröffentlicht.

Kriti­siert wird u.a., dass künftige Regie­rungen und der Gesetz­geber durch die einge­gangen vertrag­lichen Bindungen in ihrem Handlungs­spielraum in unzuläs­siger Weise einge­schränkt werden könnten. Aus Angst vor möglichen Schadens­er­satz­an­sprüchen wegen eines Vertrags­bruches könnte es zukünf­tigen Regie­rungen faktisch versagt sein, einen früheren Ausstieg aus der Kohle zu ermög­lichen. Auch könnte die Bundes­re­gierung unter Umständen zu einem Schadens­er­satz­ver­pflich­tungen nach sich ziehenden Vertrags­bruch gezwungen sein, wenn sie aufgrund unions­recht­licher Vorgaben verpflichtet ist, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, die vertraglich als „unzuläs­siger nachträg­licher Eingriff“ in die Braun­koh­le­ver­stromung definiert sind. Denn rechtlich sind die öffentlich-recht­lichen Verträge nicht in der Lage, die Regelungs­kom­petenz des Gesetz­gebers zu beschränken.

Auch die fehlende Trans­parenz während des Vertrags­ver­hand­lungs­pro­zesses wird bemängelt. Dies gehe zu Lasten der Demokratie. Auch seien umwelt- und klima­schutz­po­li­tische Aspekte struk­turell unter­re­prä­sen­tiert gewesen bei den Verhand­lungen, die zwischen den Unter­nehmen und dem Bundes­wirt­schafts­mi­nis­terium unter Ausschluss der Öffent­lichkeit statt­ge­funden haben.

Ob der öffentlich-recht­liche Vertrag mit den Braun­koh­le­kraft­werks­be­treibern tatsächlich ein Meilen­stein ist, wie Bundes­wirt­schafts­mi­nister Peter Altmaier ihn nennt, bleibt abzuwarten. Dies wird wohl entscheidend davon abhängen, ob die ausge­han­delten vertrag­lichen Bestim­mungen der Kritik stand­halten können oder nicht (Fabius Wittmer)