Landeserlasse zur Umsetzung der StVO?

Viele Straßenverkehrsbehörden vertreten die Auffassung, eine Reform des Bundesrechts könne erst umgesetzt werden, wenn die unbestimmten Rechtsbegriffe per Ministererlass konkretisiert seien. Aus Bayern hört man das sogar dann noch, wenn die Verwaltungsvorschrift des Bundes längst veröffentlicht ist, denn das Bayerische Staatsministerium habe noch nicht gesprochen: Entscheidend wäre demnach nicht Gesetz und Verordnung, sondern die Direktive in der Hierarchie der Landesverwaltung.

Rechtlich ist das kaum haltbar. Die Verwaltung ist nach § 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. StVG und StVO gelten in den Ländern unmittelbar und entfalten oft sogar subjektive Rechte für Bürgerinnen und Bürger. Anders als EU-Richtlinien oder völkerrechtliche Verträge brauchen sie keinen Umsetzungsakt – und schon gar nicht auf Landesebene. Die mit Zustimmung des Bundesrats erlassene VwV-StVO (Art. 84 Abs. 2 GG) bindet die Landesbehörden unmittelbar. Das sieht übrigens auch das bayerische Innenministerium so. Die Vorschriften seien „unmittelbar geltendes Recht für die zuständigen Behörden“, heißt es in dem Schreiben, um das es hier geht.

Die Zurückhaltung der Behörden ist insofern rechtlich angreifbar, hat aber dennoch praktische Gründe: Wer, sagen wir, in Feldkirchen-Westerham im Landkreis Rosenheim etwas auf die Straße bringt, das dem Ministerium in München missfällt, handelt sich Ärger ein. Und das auch dann, wenn es ein Fußgängerüberweg wäre, der zwingend nötig ist, damit Kinder sicher zur Schule kommen.

Das Innerministerielle Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums

Dass in Bayern ist diese Sorge besonders realistisch ist, zeigt ein sogenanntes Innenministerielles Schreiben (IMS) vom 26.08.2026, das auf der Website eines bayerischen Landtagsabgeordneten zur Verfügung steht. Darin gibt das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration, in Bayern oberste Straßenverkehrsbehörde, den Behörden die Marschrichtung für die StVO-Novelle 2024 und die neue VwV-StVO vom April 2025 vor. Wir haben dieses Schreiben gründlich analysiert und es strotzt nur so mit Widersprüchen zur offiziellen Auslegung der StVO in den allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes. Wir beschränken uns im Folgenden auf die wichtigsten Punkte:

Marschrichtung rückwärts

Die Marschrichtung ist, wie man fast vermuten konnte, nicht die des Bundes. Der wollte den Kommunen mehr Spielraum geben, vor allem bei Tempo 30 und bei Flächen für den Rad- und Fußverkehr. Die vulnerabelsten Verkehrsteilnehmenden sollten laut Verordnungsbegründung besser geschützt werden. Das Staatsministerium in München tritt mit dem IMS auf die Bremse.

Schon der Tonfall ist defensiv. Die Ziele der Reform kommen am Anfang nicht vor. Stattdessen erinnert das Ministerium zuerst daran, dass der „originäre Hauptzweck“ von Verkehrszeichen die Gefahrenabwehr sei. Dass die Reform mit Klima-, Umwelt- und Gesundheitsschutz sowie städtebaulicher Entwicklung neue, gleichrangige Zwecke eingeführt hat, erfährt der Leser erst viele Seiten später. Und dort wird es gleich wieder eingefangen, nämlich als „gefahrenabwehrende Maßnahme sui generis“.

Offene Widersprüche zum Bundesrecht

Wo das IMS der VwV widerspricht:

*Tempo 30 vor Schulen und an Schulwegen: Nach der VwV zu Zeichen 274 ist die Geschwindigkeit vor Schulen, Kitas und Spielplätzen und neuerdings auch entlang hochfrequentierter Schulwege „in der Regel auf Tempo 30 km/h zu beschränken“ (Rn. 13, 13a). Abschließend genannte begründete Ausnahmefälle sind Nachteilen für den ÖPNV oder drohende Verlagerung in Wohnstraßen.

Das IMS betont es gebe „keinen Automatismus“ und verschweigt die Regelvermutung. Stattdessen verlangt es eine positive Gefahrenprüfung, bei der Defizite „im Vergleich zu anderen Örtlichkeiten“ zu bewerten seien. Das ist der Maßstab der qualifizierten Gefahrenlage nach § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, von dem der Verordnungsgeber diese Orte befreit hat. Im Ergebnis läuft die Reform damit in Bayern leer.

*Das Zeitfenster: Die VwV beschränkt Tempo 30 auf Öffnungszeiten „einschließlich Nach- und Nebennutzungen“. Das IMS macht daraus etwa eine Stunde vor Schulbeginn und nach Schulschluss. Unterrichtszeiten und Nachmittagsbetreuung nimmt es ausdrücklich aus. Kinder auf Ganztagsschulen kommen im Gesellschafts- und Familienbild der konservativen Staatsregierung nicht vor.

*Feststellung von Schulwegen: Die VwV verlangt, die Lage hochfrequentierter Schulwege „begründet darzulegen“ und nennt als Maßstab die Bündelungsfunktion. Ein quantitativer Maßstab wird ausdrücklich nicht verlangt. Sie können sich auch aus Schulwegplänen ergeben, die Schule und Straßenverkehrsbehörde gemeinsam erarbeitet haben. Das IMS verlangt stattdessen Zählungen. Außerdem sollen nur Wege zählen, die Kinder selbstständig zurücklegen.

Das hat eine besonders absurde Konsequenz. Wo die Straße so gefährlich ist, dass Eltern ihre Kinder lieber fahren, gibt es wenig Fußverkehr und deshalb auch keinen Anlass für Tempo 30. Der Bring- und Abholverkehr, den die VwV selbst als „kritische Begleiterscheinung“ und damit als Gefahrenindiz nennt, wird so zum Argument gegen die Maßnahme.

*Gesamtkonzept für neue Anordnungszwecke: Anordnungen zugunsten von Bus, Rad- und Fußverkehr aus Gründen des Klima-, Gesundheits- oder Städtebauschutzes (§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO) „sollten“ nach der VwV auf einem Gesamtkonzept beruhen. Das Konzept „kann auch für eine Verkehrsart (z. B. Radverkehrsplan, Fußverkehrsplan, Nahverkehrsplan) oder ein räumliches Teilgebiet aufgestellt werden“ (Rn. 14a).

Das IMS behauptet das genaue Gegenteil: Eine solche Beschränkung werde „regelmäßig … ungeeignet sein“. Aus dem „sollten“ der VwV wird kurzerhand ein „müssen“, das heißt die VwV wird im Wortlaut falsch wiedergeben, um den politische Präferenzen der Bayerischen Staatsregierung zu entsprechen. Den Anwendungsbereich des Gesundheitsschutzes hält das IMS für „praktisch gering“. Die VwV zählt ausdrücklich „die Förderung des Zufußgehens und des Radfahrens als Formen der aktiven Mobilität“ dazu. Obendrauf kommen weitere Anforderungen, die in der VwV nicht stehen, Ratsbeschluss, umfassendes Konzept und haushalterische Absicherung.

*Der Wirkungsnachweis: Nach der VwV trägt eine Maßnahme zum Klimaschutz bei, wenn sie „eine Verkehrsverlagerung zugunsten des öffentlichen Personenverkehrs, des Radverkehrs oder des Fußverkehrs erwarten lässt“. Es genügt, wenn sich der Beitrag aus der „perspektivischen Umsetzung“ des Konzepts ergibt (Rn. 14b). Auch Einzelanordnungen ohne Konzept sind ausdrücklich möglich. Die Effekte sind dann „mit vertretbarem Aufwand“ darzulegen, ein Gutachten ist „in der Regel nicht erforderlich“ (Rn. 14d).

Das IMS verlangt dagegen Schadstoffmessungen, CO₂-Prognosen und Vorher-Nachher-Vergleiche. Einzelanordnungen hält es für „nur selten“ zulässig.
*Radfahrstreifen: Die VwV zählt Radfahrstreifen ausdrücklich zu den Flächen, die nach Nr. 7 bereitgestellt werden können. Ausgenommen ist nur die “Benutzungspflicht für bauliche Radwege” (Rn. 14e). Das IMS konstruiert daraus einen an den Haaren herbeigezogenen Widerspruch, ganz offensichtlich, um die neue Rechtsgrundlage für die Förderung des Radverkehrs zu sabotieren: Denn die nach IMS zulässige Einrichtung von Fahrradstraßen müsse ohnehin durch straßenrechtliche Widmung auf Dauer gestellt werden (auch dies fragwürdig bei den ohnehin mehrheitlich für Kfz zugelassenen Fahrradstraßen).

*Fußgängerüberwege: Die VwV erklärt die verkehrlichen Voraussetzungen der Richtlinien für Fußgängerüberwege (R-FGÜ) für „rechtlich unverbindliche Empfehlungen“. Gemeint ist das alte Mengengerüst aus Kfz- und Fußgängerzahlen (zu § 26, Rn. 16). Stattdessen sollen Überwege dort liegen, „wo der Querungsbedarf des Fußverkehrs besteht“ (Rn. 8).

Das IMS hält über einen bayerischen Erlass von 2002 an den R-FGÜ fest. Außerdem erklärt es als weiterhin geltend, Überwege seien nur anzulegen, wenn die Fahrzeugstärke es zulässt und das Fußgängeraufkommen es nötig macht. Das ist fast wörtlich die Formulierung, die der Bund gestrichen hat. Auch dies ein klarer Verstoß gegen Bundesrecht.

*Sperrpfosten: Nach dem IMS sollen Poller und Ähnliches keine Verkehrseinrichtungen sein und nicht auf Nr. 7 gestützt werden können. Die StVO sieht Sperrpfosten schon seit langem ausdrücklich als Verkehrseinrichtungen vor (siehe auch VwV zu § 43, Rn. 2). Ergänzende Anordnungen „zum Schutz vor dem Befahren oder Beparken durch Kraftfahrzeuge“ rechnet sie ausdrücklich zur Flächenbereitstellung (Rn. 14e).

Widerspruch zur Rechtsprechung des BayVerfGH

Die zahlreichen Widersprüche der IMS zum Bundesrecht könnten es rechtfertigen, von einer “Bayerischen StVO” zu sprechen. Dies ist besonders pikant vor dem Hintergrund einer Gerichtsentscheidung, die das Innenministerium selbst herbeigeführt hat. 2023 wollte die Initiative „Radentscheid Bayern“ per Volksbegehren ein Bayerisches Radgesetz durchsetzen. Das Ministerium hielt das Begehren unter anderem für kompetenzwidrig und legte es dem Verfassungsgerichtshof vor. Es bekam recht (BayVerfGH, Entscheidung vom 7. Juni 2023, Vf. 8-IX-23). Der Gerichtshof stellte fest, dass StVG und StVO den fließenden und ruhenden Verkehr weitgehend abschließend regeln. Den Ländern stünden nur „einzelne, eng umgrenzte Zuständigkeiten“ zu. Die Materie erfordere „vielfach gerade bundeseinheitliche Regelungen im Interesse der Rechtssicherheit und Verkehrssicherheit“ (Rn. 72).

Der VwV-StVO kommt dabei eine zentrale Rolle zu. Sie soll sicherstellen, dass verkehrsbehördliche Anordnungen „im ganzen Bundesgebiet nach den gleichen Grundsätzen erfolgen“. Es handle sich um eine „ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift, die eine einheitliche Ermessensausübung sicherstellen soll“ (Rn. 96).

Gescheitert ist das Volksbegehren unter anderem an einer Soll-Vorschrift für verkehrsberuhigte Zonen vor Schulen und Kitas. Diese weiche von den bundesweiten Vorgaben ab, so das Gericht. Als Beispiel nennt es, dass die Zonen „zu den An- und Abfahrtszeiten anstatt während der Öffnungszeiten“ gelten sollten (Rn. 97). Genau das macht das IMS jetzt: Es ersetzt die Öffnungszeiten der VwV durch die Stunde vor Schulbeginn und nach Schulschluss.

Das Ministerium selbst hatte damals argumentiert, in das den Straßenverkehrsbehörden „bundesrechtlich zugewiesene Ermessen“ dürfe der Landesgesetzgeber „auch nicht lenkend“ eingreifen (Rn. 20). Zur Öffnung von Einbahnstraßen für den Radverkehr verwies es auf die „bundeseinheitlich“ in der VwV festgeschriebenen Voraussetzungen (Rn. 24).

Offen gelassen hat der Gerichtshof ausdrücklich, „inwiefern neben den dezidierten Vorgaben in der VwV-StVO … für die oberste Straßenverkehrsbehörde … überhaupt noch Raum für weitere generelle ermessenslenkende Vorgaben in Form von spezifisch bayerischen Verwaltungsvorschriften verbliebe“ (Rn. 100). Diese oberste Straßenverkehrsbehörde ist das Innenministerium. Die Begründung des Gerichts weist aber in eine klare Richtung. Wenn die VwV gerade eine bundeseinheitliche Ermessensausübung gewährleisten soll, bleibt für Landesvorgaben allenfalls Raum, wo die VwV Lücken lässt oder unbestimmte Begriffe konkretisiert werden müssen. Ausdrückliche Regelungen der VwV ins Gegenteil zu verkehren, ist keine Konkretisierung.

Fazit

Das Innerministerielle Schreiben zur Anwendung der Straßenverkehrsordnung und allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur StVO widerspricht in zentralen Punkten der bundesweit verbindlichen Auslegung der StVO. Dies ist offensichtlich durch politische Differenzen der Bayerischen Staatsregierung mit der Reform des Bundes bedingt: In Bayern wird weiterhin der Autoverkehr über kommunale Gestaltungsspielräume, Verkehrssicherheit und insbesondere den Schutz vulnerabler Gruppen wie Schulkinder priorisiert. Nun ist das IMS kein Gesetz und bindet weder Gerichte, noch Behörden, insoweit es gegen Bundesrecht verstößt. Dennoch ist anzunehmen, dass es zu zahlreichen Konflikten kommen wird.

In diesen Fällen kann man nur hoffen, dass die offensichtlichen Abweichungen des kompetenzwidrigen „Bayerischen Straßenverkehrsrechts“, das durch die IMS widerrechtlich konstituiert wird, von den Gerichten korrigiert wird. Die Konflikte und Verfahrenskosten (inklusive der gebundenen Ressourcen im Staatsdienst) wären bei konsequenter Anwendung der bundesweiten Maßstäbe vermeidbar. Aber die Bayerische Landesregierung will es offenbar nicht anders. (Olaf Dilling)