StVO-Reform: Rechtsrat ohne Verwaltungsvorschrift, geht das?
Wenn der Gesetz- und Verordnungsgeber schnell noch in der Legislaturperiode was durchbringen muss, dann kommt oft die Ministerialverwaltung nicht hinterher. Mit der Konsequenz, dass Gesetze und Verordnungen in Kraft sind, bezüglich deren Auslegung vieles unklar ist. So aktuell etwa bei der StVO-Reform, die mit einiger Verzögerung schließlich im Oktober in Kraft getreten war. Das Fehlen konkreter Dienstanweisungen ist schlecht für die Mehrheit der Rechtsanwender. Insbesondere die untere, operative Verwaltungsebene und die Kommunen steht vor dem Problem, nun mit unbestimmten Rechtsbegriffen hantieren zu müssen. Vorteilhaft weil profitabel sind die Rechtsunsicherheiten allenfalls für Rechtsanwälte, die ihren Rechtsrat verkaufen wollen.
Aber ist das seriös überhaupt möglich? Denn bekanntlich steht in den Verwaltungsvorschriften (VwV) oft mehr und Genaueres drin, als in den Gesetzen und Verordnungen. Insofern besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass der Rechtsrat durch die Neufassung der VwV bald überholt sein wird.
Nun, hier kommt die Kunst der Auslegung in Spiel. Dabei muss die neue Norm in den vorhandenen Kontext gesetzt und aus ihm heraus verstanden werden. Genauer gesagt geht die juristische Methodik von verschiedenen, unterschiedlichen Kontexten aus: Es gibt den allgemeinsprachlichen Kontext, die sogenannte wörtliche Auslegung, den systematischen Kontext des Rechtssystems und der Rechtssprache, den rechtspolitischen Kontext und den zweckbezogenen Kontext der Praxisprobleme, die sich stellen.
Ein Beispiel: Seit dem 04. Oktober 2024 können Straßenverkehrsbehörden gemäß dem neuen § 45 Abs. 9 Satz 4 Nr. 6 StVO unter erleichterten Bedingungen in weiteren Fällen streckenbezogen Geschwindigkeitsbeschränkungen auf 30 km/h anordnen. Dies geht auch an überörtlichen Bundes‑, Landes- und Kreisstraßen und sonstigen innerörtlichen Vorfahrtsstraßen. Voraussetzung dafür ist, dass sich die Geschwindigkeitsbegrenzungen im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Fußgängerüberwegen, hochfrequentierten Schulwegen, Spielplätzen und Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen befinden.
Statue spielender Kinder im Park: Streckenbezogen Tempo 30 jetzt auch in unmittelbarer Nähe von Spielplätzen und hochfrequentierten Schulwegen.
Was in diesen Fällen genau unter „im unmittelbaren Bereich“ gemeint ist, darüber sagt die Verordnung nichts. Die bisher nicht aktualisierte VwV sagt nur etwas zu den schon vorher geregelten Ausnahmen von Einrichtungen, d.h. Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildende Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheime oder Krankenhäuser:
Da stellt sich die Frage, ob sich diese Regelung auf Fußgängerüberwege, hochfrequentierte Schulwege und Spielplätze übertragen lassen. Denn die räumliche Ausdehnung aller dieser Fälle ist an sich typischerweise unterschiedlich. Fußgängerüberwege sind relativ schmal, Einrichtungen wie Schulen und Krankenhäuser etwas breiter, hochfrequentierte Schulwege können sich dagegen über einen längeren Abschnitt, sagen wir 400 m, entlang einer Straße erstrecken. Um der daraus resultierenden abstrakten Gefahr abzuhelfen, wäre es erforderlich, die streckenbezogene Anordnung zumindest auf den gesamten Streckenabschnitt, im genannten Beispiel von 400 m, auszudehnen. Das wäre dann wohl auch im Kontext des allgemeinsprachlichen Wortlauts von „im unmittelbaren Bereich“ vertretbar.
Aber es gibt ja auch den rechtlich-systematischen Kontext: Angesichts der hohen Bedeutung der Schutzgüter des Lebens und der Gesundheit in Art. 2 Abs. 1 GG, die sich auch in der VwV zu § 1 StVO in Form der Vision Zero widerspiegelt, sollte eine Pufferzone eingeplant werden. Denn bei lebensnaher Betrachtung bremsen Kraftfahrer nicht immer metergenau bis zum Verkehrsschild auf die vorgeschriebene Geschwindigkeit ab. Zudem halten sich Schüler nicht immer strikt an ihren Schulweg. Der Einfachheit halber und um die Norm übersichtlich zu halten, könnte hier an die bestehende Regelung angeknüpft werden, so dass die Länge des an der Straße verlaufenden hochfrequentierten Schulwegs um eine bis zu 300 m lange Pufferzone ergänzt wird. Im Beispiel würde eine maximale Gesamtlänge von 700 m resultieren.
Es lässt sich aber nicht ganz ausschließen, dass das Bundesministerium für Infrastruktur und Verkehr sich anders, nämlich im Interesse der Kraftfahrer und der Leichtigkeit des Kfz-Verkehrs entscheidet. Die „Bottom line“ wäre dabei zumindest, dass durch den Vollzug der Verordnung ein Mindestmaß an effektivem Schutz für „schwächere Verkehrsteilnehmer wie Kinder und Senioren“ sichergestellt wird. Dies lässt sich im rechtspolitischen Kontext auch aus der Begründung der Verordnung ableiten. Unter Berücksichtigung des teleologisch-zweckbezogenen Kontexts der Norm sollte dann zumindest der Anhalteweg (der sich aus Reaktionsweg und Bremsweg zusammensetzt) als Pufferzone auf beiden Seiten zusätzlich mit einkalkuliert werden. Bei 50 km/ h wären das dann 40 m, die vor der Gefahrenstelle jeweils mindestens zusätzlich eingeräumt werden sollten. Insgesamt wären es im Beispiel also 440 m, gegebenenfalls um jeweils 40 m auf beiden Straßenseiten versetzt. Hierbei werden die Spielräume deutlich, wobei mit Gründen für die eine oder die andere Lesart argumentiert werden kann.
Fazit: Bei der Rechtsberatung auf der Grundlage neuer Gesetze und Verordnungen ist oft vieles unklar, was die Auslegung angeht. Was Rechtsanwälte dann bieten können, ist pausible Lesarten zu entwickeln und gut zu begründen. Es lässt sich dann zwar oft nicht mit Sicherheit sagen, wie die Norm konkretisiert wird. Wir können aber Spielräume aufzeigen, in denen sich rechtliche Festlegungen mit hoher Wahrscheinlichkeit bewegen werden. (Olaf Dilling)