StVO: Schranke der kommunalen Planungshoheit?

Nach dem (zumindest vorläufigen) Scheitern der StVG und StVO-Reform vor dem Bundesrat ist weiterhin eine Frage offen. Die nach den Spielräumen der Gemeinden bei Verkehrsplanung und -regelungen. Eine insofern interessante Vorschrift steht in dem berühmt-berüchtigten § 45 StVO, nämlich im Absatz 1b Satz 1 Nr. 5. Darin steht, dass die Straßenverkehrsbehörden auch die nötigen Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung treffen. In Absatz 1b Satz 2 ist weiter geregelt, dass unter anderem diese Maßnahmen im Einvernehmen mit der Gemeinde angeordnet werden sollen.

Die Struktur des § 45 StVO ist dabei wie folgt:

  • § 45 Abs. 1 StVO ist als Generalklausel formuliert. Die Anwendung dieser Generalklausel setzt das Vorliegen einer konkreten Gefahr voraus, also nach der gängigen Definition eine Sachlage, die bei ungehinderter Fortentwicklung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit zu einer Beeinträchtigung der straßenverkehrsrechtlichen Schutzgüter führt – also der  Sicherheit oder der Ordnung des Verkehrs. Typischerweise werden in der Praxis zur Objektivierung der Gefahrenlage Unfallstatistiken oder Verkehrsbeobachtungen herangezogen.
  • Danach folgen in mehreren Absätzen speziellere Maßnahmen zum Teil mit explizit ausgewiesenen spezifischen Voraussetzungen dafür: sogenannte typisierte abstrakte Gefahren, wie eben auch die Gefahr für die “geordnete städtebauliche Entwicklung”.

Man sollte nun denken, dass diese abstrakten Gefahren, also etwa der Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder eben auch die geordnete städtebauliche Entwicklung für sich stehen. Tatsächlich sieht die obergerichtliche Rechtsprechung das anders: Die Gefahr für die straßenverkehrsrechtlichen Schutzgüter der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, gerade im Zusammenhang mit der qualifizierten Gefahr des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, wird zusätzlich als Voraussetzung angesehen. Dies wurde letztes Jahr in einem Gutachten des Bundesinstituts für Bau-, Stadt und Raumforschung (BBSR) über kommunale Verkehrsplanung problematisiert, das sich insofern auf einen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts stützt.

Zu welchen absurden Konsequenzen dies führen kann, zeigt ein Fall, der vom Bayrischen Verwaltungsgerichtshof vor einigen Jahren entschieden wurde. Eine Gemeinde hatte an einer Straße, die die Gemeinde zunächst periphär berührt hatte, ein Wohngebiet geplant. Diese Straße wurde von Fahrzeugen des Durchgangsverkehrs häufig als Abkürzer benutzt, um die eigentliche Ortsdurchfahrt zu umgehen. Daher beschloss die Stadt, eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf Tempo 30 anzuordnen. Dagegen erhob ein Anwohner der Straße Widerspruch. Daraufhin beschloss der Stadtrat, das Tempolimit beizubehalten. Der Landkreis half dem Widerspruch jedoch ab.

Straßenmarkierung Tempo 30 mit zwei übereinander aufgebrachten Schrifttypen

Klaus Mueller, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, via Wikimedia Commons

Daraufhin erhob die Gemeinde Klage. Sowohl das Verwaltungsgericht Regensburg als auch der Bayrische Verwaltungsgerichtshof (VGH) hielten die Klage zwar für zulässig, aber unbegründet. Zulässig sei die Klage, weil möglicherweise die Planungshoheit der Gemeinde verletzt sei. Unbegründet sei sie, wie beide Gerichte übereinstimmend feststellen, nicht etwa, weil keine Gefahrenlage begründet sei. Vielmehr fehle es an einem städtebaulichen Verkehrskonzept.

Nun, der Fall ist zugegeben nicht mehr ganz taufrisch, über die Klage ist vom VGH 2011 entschieden worden. Inzwischen gab es besagten Beschluss des BVerwG, der *zusätzlich* zum städtebaulichen Verkehrskonzept eine qualifizierte Gefahrenlage anhand örtlicher Gegebenheiten erfordert. Wie der Fall zeigt, macht das so keinen Sinn: Denn Gemeinden sollen auf Grundlage der Selbstverwaltungsgarantie umfassend und präventiv planen können und nicht bloß anlassbezogen auf Gefahren reagieren. Die Gefahrenlage kann im Rahmen eines gesamthaften Planungskonzepts auch an einer anderen Stelle bestehen als an derjenigen an der die Maßnahme ergriffen wird. Daher ist dem Kollegen Baumeister zuzustimmen, der in dem oben genannten Gutachten des BBSR unter Berücksichtigung des Art. 28 GG eine verfassungskonforme Auslegung des § 45 StVO vorschlägt: Dann würde ein städtebauliches Konzept als Grundlage für die Anordnung ausreichen.

Ceterum censeo bzw tl;dr: Der § 45 StVO steckt nach zahllosen Detailreformen voll so tiefgreifender Widersprüche, dass er von Grund auf neu gefasst werden sollte. In der Zwischenzeit muss die Rechtsprechung ihn verfassungskonform auslegen. (Olaf Dilling)

2024-02-22T17:40:21+01:0022. Februar 2024|Allgemein, Kommentar, Rechtsprechung, Verkehr|

Reform der StVO: Ringen um Vision Zero

Bei der Reform der StVO ist aktuell noch Einiges in Bewegung. Vorgestern hat der Verkehrsausschuss des Bundesrats einige Änderungsempfehlungen beschlossen. Am 24.11.2023 soll dann im Plenum abgestimmt werden. Bis dahin gibt es zwischen den Ländern und den beteiligten Bundesministerien noch erheblichen Abstimmungsbedarf.

Denn vom Verkehrsausschuss wurden gleich mehrere Änderungsanträge mehrheitlich empfohlen. Vor allem waren sich die Verkehrspolitiker der Länder weitgehend einig, dass die Verkehrssicherheit nicht ins Hintertreffen geraten darf und stärker betont werden solle.

In den Verwaltungsvorschriften zur  StVO findet sich zwar bereits ein Verweis auf die “Vision Zero” (keine Verkehrsunfälle mit Todesfolge oder schweren Personenschäden) als Grundlage aller verkehrlichen Maßnahmen. Das hilft zwar, die Problematik in der Verwaltung stärker ins Bewusstsein zu rufen, ist aber in dieser Form nicht bindend für Gerichte. Das Straßenverkehrsrecht gilt daher weiter als besonderes Ordnungsrecht, so dass auf Abwehr konkreter Gefahren abgestellt wird. Der Gedanke der Prävention von abstrakten Gefahren gerät dabei ins Hintertreffen.

Der Verkehrsausschuss empfiehlt nun, das Ziel von “null” Verkehrstoten und Schwerverletzten ausdrücklich in die StVO aufzunehmen. Nur ein Bundesland, Brandenburg, stimmte gegen den Antrag.

Neben dieser Empfehlung fanden noch weitere Änderungsvorschläge Mehrheiten, beispielsweise die Ermöglichung von Lückenschlüsse zwischen zwei Tempo 30-Abschnitten bis auf eine Distanz von 1000 m (statt 500 m) zuzulassen, um häufige Tempowechsel zu vermeiden. Weiterhin gibt es nun die Empfehlung, die Regelbeispiele für schützenswerte Einrichtungen wie Schulen, Kindergärten und – nach dem aktuellen StVO-Entwurf – auch hochfrequentierte Schulwege oder Spielplätze, in die Verwaltungsvorschrift zu verlagern. Dies hätte den Vorteil, dass sie leichter geändert und angesichts der neuen unbestimmten Rechtsbegriffe (wie “Spielplätze” oder “hochfrequentierte Schulwege”) auch besser präzisiert werden könnten.

Es sieht so aus, als könnte die Reform der StVO, die im Kabinettsentwurf hinter den Erwartungen des Koalitionsvertrags zurückgefallen ist, nun doch größeres Innovationspotential entfalten. Allerdings hat das Bundesverkehrsministerium offenbar schon signalisiert, dass bestimmte Änderungen nicht akzeptiert würden. Bis zum Plenarentscheidung des Bundesrats wird also noch viel verhandelt werden müssen. Wenn dabei am Ende mehr für die Sicherheit im Straßenverkehr herausspringt und die Kommunen größere Handlungsspielräume erhalten, dann hat es sich gelohnt. (Olaf Dilling)

2023-11-10T12:41:49+01:0010. November 2023|Verkehr|

Freiwillig Tempo 30: Mehr Eigenverantwortung im Verkehr?

An Tempo 30 scheiden sich weiterhin die Geister. Viele deutsche Städte und Kommunen fordern seit längerem mehr Freiheiten bei der eigenverantwortlichen Einrichtung von Tempo 30-Zonen und Anordnung streckenbezogener Tempolimits. Die StVO hat das bisher verhindert, da die Anforderungen an Einschränkungen des Verkehrs regelmäßig zu hoch sind. Jetzt kommt durch die inzwischen im Kabinettsentwurf vorliegende Reform der StVO ein bisschen Bewegung ins Spiel, wenn auch nicht in dem Maße, das sich die Städte erhofft hätten.

Statt auf Verbote setzen Kritiker von Maßnahmen der Verkehrswende häufig auf Stichworte wie Eigenverantwortung und Miteinander im Verkehr. Allerdings sind nun selbst noch die Appelle zu mehr Eigenverantwortung ins Fadenkreuz von Verkehrsbehörden geraten. So gibt es aktuell einen Streit zwischen Bürgern, die auf einer Halbinsel am Bodensee mit Schildern an den Durchgangsverkehr appellieren, auf denen Freiwillig Tempo 30 zu lesen ist illustriert durch ein scherenschnittartig dargestelltes Bild laufender Kinder. Das Landratsamt Konstanz sieht die StVO verletzt, vermutlich weil es davon ausgeht, dass gemäß § 33 Abs. 2 StVO die Schilder Verkehrszeichen gleichen oder mit ihnen verwechselt werden können.

Richtig überzeugend ist das nicht, denn es wird auf den Schildern wie gesagt ausdrücklich darauf hingewiesen, dass es um eine Aufforderung zur “freiwilligen” Beschränkung handelt. Im ländlichen Raum sind derartige private Aufforderungen im Übrigen so verbreitet, dass ihre Bekanntheit fast vorausgesetzt werden kann. Eine Verwechslung ist daher selbst bei flüchtiger Betrachtung eines unaufmerksamen Fahrers eher unwahrscheinlich. Insofern wird es spannend, wie der aktuell vor dem Verwaltungsgericht Freiburg anhängige Rechtsstreit ausgeht. (Olaf Dilling)

2023-10-16T19:04:29+02:0016. Oktober 2023|Verkehr|