Wie weiter mit dem BEHG – Ariadne Papier vom 16.02.22

Seit 2021 existiert der CO2-Preis für Gebäude und Verkehr nach dem Brenn­stoff-Emissi­ons­han­dels­gesetz (BEHG) auf bisher rein natio­naler Ebene. Im Rahmen des Fit for 55-Pakets vom 14. Juli 2021 hat die Europäische Kommission ihren Plan vorge­stellt, den Emissi­ons­handel als ETS II für Brenn- und Treib­stoffe künftig auf ganz Europa auszu­dehnen. Doch noch ist unklar, ob und wann dies der Fall sein wird (hierzu hier). Einige Mitglied­staaten sehen die Pläne ausge­sprochen skeptisch. Im Rahmen des Ariadne-Projekts von 25 Insti­tu­tionen rund um die Energie­wende liegt nun ein aktuelles Papier mit Vorschlägen auf den Tisch, die sowohl die Möglichkeit abdecken, dass der EU-ETS II auf EU-Ebene kommt, aber auch die, dass die Pläne scheitern. In beiden Fällen schlagen die Autoren Folgendes vor:

# Bisher sieht das BEHG erst für 2026 eine Verstei­gerung der Zerti­fikate mit Höchst­preisen vor. 2027 soll dann frei versteigert werden. Die Festpreis­phase aber ist nicht nur rechtlich umstritten, sie kann auch dazu führen, dass in Deutschland gar nicht so viel einge­spart wird, wie eigentlich vorge­sehen. Deswegen wird nun vorge­schlagen, schon 2023 innerhalb eines Preis­kor­ridors zu versteigern, den eine Preis­kom­mission festlegen soll.

# Ein weiterer Punkt erscheint logisch: Die Autoren schlagen vor, die im BEHG vorge­se­henen Emissi­ons­mengen an das nach Erlass des BEHG geänderte Klima­schutz­gesetz (KSG) und das von der KOM vorge­schlagene deutsche Einsparziel auf EU-Ebene von 50% anzupassen.

# Ehrgeizige Ziele sollen nicht zu sozialen Härten führen. Deswegen wird vorge­schlagen, schon zu 2023 die Voraus­set­zungen des geplantes Klima­geldes zu schaffen, also einer Rückerstattung pro Kopf, die einko­mens­schwache Haushalte besonders entlastet.

# Als vierte Maßnahme wird ein CO2-Mindest­preis spätestens 2025 vorge­schlagen. Dieser soll verhindern, dass der EU ETS II zwar kommt, aber auf so niedrigem Niveau, dass für Deutschland die Preise erst einmal sinken statt zu steigen.

Co2, Abgase, Verkehrszeichen, Auto, Klima, Klimawandel

Insgesamt bietet das Papier damit auf den ersten Blick wenig ganz Überra­schendes. Dass mehr gespart werden muss, liegt auf der Hand. Ebenso, dass damit höhere Preise verbunden sein müssen, damit der Anreiz­me­cha­nismus fuktio­niert. Eine wichtige Botschaft strahlt das Papier aber in jedem Falle aus: Auch wenn keine EU-Lösung kommen sollte, lässt Deutschland nicht locker (Miriam Vollmer).

2022-02-17T21:37:37+01:0017. Februar 2022|Emissionshandel, Energiepolitik|

Die Reform des Emissi­ons­handels: Der Entwurf des Liese-Berichts vom 24.01.2022

Weitere Schritte auf dem Weg zu einer Überar­beitung der Emissi­ons­han­dels­richt­linie: Inzwi­schen gibt es einen ersten Entwurf des Bericht­erstatters Peter Liese vom 24.01.2022  für eine Position des Parla­ments zu dem Kommis­si­ons­vor­schlag vom 14.07.2021.

Tradi­tionell geht das Parlament oft weiter in seinen Forde­rungen als die Kommission und erst recht als der Rat. In dieses Muster passen durchaus Forde­rungen wie die Ausweitung des Emissi­ons­handels auf die Verbrennung von Siedlungs­ab­fällen und die Einrichtung eines Meeres­fonds zur Erhöhung der Energie­ef­fi­zienz im Seeverkehr. Eine ganze Reihe von Änderungs­vor­schlägen des Bericht­erstatters sind aber darauf gerichtet, die Belas­tungen durch den Emissi­ons­handel abzumildern, ohne gleich­zeitig die Effekte des Emissi­ons­handels zu verringern, oder Anreize für Klima­schutz­tech­no­logien zu setzen wie der Vorschlag, für abgeschie­denes und dauerhaft gebun­denes oder im Unter­grund gelagertes CO2 Zerti­fikate zuzuteilen.

Doch auch im Kernbe­reich des Emissi­ons­handels, der Zuteilung und Abgabe von Berech­ti­gungen für stationäre Anlagen, will Liese den Kommis­si­ons­vor­schlag teilweise erheblich modifi­zieren. So schlägt er ein Bonus-/Malus­system vor, bei dem besonders emissi­onsarm produ­zie­rende Unter­nehmen eine Sonder­zu­teilung erhalten. Und auch bei einem Herzstück des Richt­li­ni­en­vor­schlags der Kommission, dem Grenz­steu­er­aus­gleich (CBAM), rudert Liese zurück: Für den Fall, dass der CBAM doch ganz oder teilweise scheitern sollte, soll ein Sicher­heitsnetz gespannt werden. Der Kommis­si­ons­vor­schlag sieht vor, dass die Zutei­lungen für die erfassten Sektoren sinken sollen, wenn der CBAM einge­führt wird. Der Liese-Bericht sieht nun eine Reserve vor, in die die gekürzten Berech­ti­gungen einge­lagert werden. Jährlich soll die Kommission die Effekte des CBAM begut­achten und dann, wenn er nicht so gut wirkt, wie vorge­sehen, die zurück­ge­hal­tenen Berech­ti­gungen nachträglich zuteilen. Andern­falls werden sie versteigert.

Europaparlament, Straßburg, Plenarsaal

Wie bereits bekannt geworden war, schlägt der Entwurf vor, den ETS II für einen Übergangs­zeitraum optional auszu­ge­stalten: Mitglied­staaten können bis 2027 ihre Minde­rungs­pfade auf anderem Wege verfolgen. Dieje­nigen, die diesen Weg nicht gehen, starten dafür ein Jahr früher. Der Entwurf sieht vor allem inhalt­liche Hürden, aber auch finan­zielle Anreize vor, früher mitzumachen.

Ob diese Linie sich durch­setzt, ist noch offen. Umwelt­ver­bände sind – nicht überra­schend – keine Fans der Modifi­ka­tionen (hier zum Beispiel die Kritik des WWF). Auch einige Abgeordnete des EP haben sich bereits ablehnend positio­niert. Es bleibt also weiter abzuwarten. Die gestrige Debatte im Ausschuss hat jeden­falls deutlich gemacht, dass angesichts gestie­gener Zerti­fi­kat­preise die Sensi­bi­lität für die daraus resul­tie­renden Belas­tungen steigt (Miriam Vollmer).

2022-02-11T17:53:54+01:0011. Februar 2022|Emissionshandel, Umwelt|

Das UBA-Gutachten zum BEHG

Was das Brenn­stoff-Emissi­ons­han­dels­gesetz (BEHG) angeht, jenes Gesetz also, auf dem der CO2-Preis für Brenn- und Treib­stoffe beruht, sind die aller­meisten Juristen skeptisch. Nur einzelne Stimmen halten das neue Klima­schutz­in­strument für verfassungskonform.

Entweder hat die Vielzahl der Autoren, die am BEHG zweifeln, die Deutsche Emissi­ons­han­dels­stelle (DEHSt) verun­si­chert. Oder die Behörde fürchtet, Dritte – also zum Beispiel Verwal­tungs­ge­richte – könnten am natio­nalen Emissi­ons­handel zweifeln. Wie auch immer: Die DEHSt – bzw. das Umwelt­bun­desamt – hat selbst ein Gutachten in Auftrag gegeben. Verfasser ist die Kanzlei Linden­partners (Sie finden es hier). Diese kommt nun zu dem Ergebnis, mit dem BEHG sei alles in Ordnung. Wir sind also neugierig: Wo biegen die Gutachter der Behörde anders ab als die meisten anderen Juristen?

Im ersten Schritt ist man sich noch einig: Dass es sich bei dem Preis der Zerti­fikate, die beim Inver­kehr­bringer anfallen, um eine „Vorteils­ab­schöp­fungs­abgabe“ handelt, ist noch einiger­maßen konsensual. Das ist insofern nicht überra­schend, als dass das BVerfG sich so zum EU-Emissi­ons­handel geäußert hat.

Etwas verblüffend ist, dass im Anschluss an diese Feststellung nicht die Verfa­sungs­kon­for­mität des BEHG in der aktuellen Festpreis­phase geprüft wird, sondern die Verstei­ge­rungs­phase thema­ti­siert wird, die erst in einigen Jahren startet. Erst dann thema­ti­siert das Gutachten die Einführungsphase.

Die Prüfung der Einfüh­rungs­phase ist auch etwas überra­schend aufgebaut: Norma­ler­weise prüfen Juristen, ob eine Maßnahme den recht­lichen Anfor­de­rungen standhält und thema­ti­sieren dabei auch die Argumente, die Kritiker vorbringen. Dieses Gutachten dagegen erklärt auf schlanke zwei Seiten das BEHG auch in der Einfüh­rungs­phase für verfas­sungs­konform, weil – was andere Autoren verneinen – die für eine zulässige Vorteils­ab­schöpfung erfor­der­liche Knapp­heits­si­tuation vorliegen würde. Diese würde sich bereits aus der Existenz eines CO2-Restbudgets ergeben. Erst im nächsten Kapitel beschäftigt sich das Gutachten dann mit den Argumenten der Kritiker, die vor allem zwei Punkte als schwierig ansehen: Zum einen besteht in der Festpreis­phase keine Knappheit an Zerti­fi­katen, denn diese sind nicht endlich: Ist das Budget erschöpft, kauft der Bund in der EU anderen Ländern Emissi­ons­rechte oder spart an anderer Stelle (aber wo?). Die Deutschen schöpfen also für einige Jahre aus einem juris­tisch nie versie­genden Brunnen. Damit ist die Einordnung als zulässige Vorteils­ab­schöp­fungs­abgabe mindestens schwierig. Zum anderen hat das BVerfG in seiner Entscheidung zur Kernbrenn­stoff­steuer (2 BvL 6/13) dem Gesetz­geber ein Steuerer­fin­dungs­recht abgesprochen, so dass der Gesetz­geber auch nicht einfach argumen­tieren kann, er hätte einen neuen Typus der Vorteils­ab­schöp­fungs­abgabe erfunden, der ohne eine auf Knappheit beruhende Bewirt­schafts­ordnung auskäme.

Tankstelle, Zapfsäule, Tanken, Diesel, Auftanken

Dies indes hält das Gutachten für unbedenklich. Es erklärt erst die Flexi­bi­li­täts­me­cha­nismen des EU-Klima­schutz­rechts. Dann handelt es die Frage nach der unzurei­chenden Knappheit kurz ab: Das Bundes­ver­fas­sungs­recht habe dies nicht so gemeint, wie die Kritiker glauben. Zum einen handele es sich bei der Entscheidung des BVerfG nur um eine Kammer­ent­scheidung. Zum anderen komme es nicht darauf an, ob die Knappheit der Ressource „CO2-Budget“ spürbar wäre.

Das Steuerer­fin­dungs­recht betrachtet das Gutachten deswegen gar nicht weiter, denn die Gutachter halten ja schon die Voraus­set­zungen einer Vorteils­ab­schöp­fungs­abgabe für gegeben. Es proble­ma­ti­siert die Entscheidung zur Kernbrenn­stoff­steuer aller­dings auch in Hilfs­er­wä­gungen nicht weiter, statt­dessen prüfen die Gutachter teilweise völlig unpro­ble­ma­tische und auch nie hinter­fragte Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen.

Uns überzeugt das Gutachten damit nicht. Es ist schlicht kein Argument, ob eine ja nun nicht vom Himmel gefallene Einordnung des BVerfG in einer Kammer- oder Senats­ent­scheidung steht. Und kann eine Ware, die juris­tisch unbegrenzt vorhanden ist, schon seman­tisch jemals „knapp“ sein? Das Gutachten, dessen tragende Erwägungen auf vielleicht zwei Seiten passen, mag zu dem Ergebnis kommen, dass der Bund sich gewünscht hat. Aber nicht überall, wo ein Wille ist, ist auch ein Weg (Miriam Vollmer).

 

 

 

2022-01-21T23:16:34+01:0021. Januar 2022|Emissionshandel, Gas|