Das verwaltungsgerichtliche Berufungsrecht ist auf Beschränkung angelegt. Während sich im Zivilrecht jeder beschweren darf, wenn es um mindestens 1.000 EUR geht, muss die Berufung vor den Verwaltungsgerichten zugelassen werden, entweder durch die erste oder die zweite Instanz. In der Praxis führt das zu erheblichen Verzögerungen. Wir führen Verfahren, in denen schon die Berufungszulassungsverfahren mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Die zweite Instanz beginnt faktisch oft sehr spät, wenn überhaupt. Denn nur in etwa 5 % der verwaltungsgerichtlichen Verfahren lässt bereits die erste Instanz die Berufung zu, und nur etwa 15 bis 25 % der Zulassungsanträge haben Erfolg. Mit anderen Worten: Die Verfahren sind langwierig und oft erfolglos. Zwar sind die Erfolgsquoten bei Profis im Verwaltungsrecht – better call your Fachanwalt! – besser, aber die Dauer bleibt ein Ärgernis an sich.

Hier setzt die Bundesregierung an und will in ihrer laufenden Neuregelung der Verwaltungsgerichtsordnung unter anderem das Berufungsrecht neu regeln. Der Referentenentwurf enthält umfangreiche Vorschläge für die §§ 124 ff. VwGO, die den Zugang zur Berufung und das Verfahren selbst betreffen.

Die Grundentscheidung für das Zulassungsmodell bleibt bestehen. Geändert wird vor allem die Verfahrensstruktur. Rechtsmittel sollen künftig direkt beim Oberverwaltungsgericht eingelegt werden. Der Umweg über das Verwaltungsgericht entfällt. Das spart Zeit – allerdings dürften diese wenigen Wochen angesichts der Gesamtdauer kaum ins Gewicht fallen.

Zentral ist die engere Verzahnung von Zulassung und Berufung. Bisher sind beide Schritte recht strikt getrennt. Zunächst wird über die Zulassung entschieden, regelmäßig auf der Grundlage eines umfangreichen Sachvortrags. Erst danach beginnt das eigentliche Berufungsverfahren. Das führt zu Wiederholungen und doppelter Prüfung.

Der Entwurf nähert beide Stufen an. Das Oberverwaltungsgericht soll früher und auf breiterer Grundlage entscheiden können, ob ein Zulassungsgrund vorliegt. Die Prüfung wird stärker am späteren Berufungsverfahren ausgerichtet. Das reduziert Zwischenschritte und soll den Zugang zur zweiten Instanz beschleunigen. Auffällig ist dabei, dass das Gericht weniger strikt an den Parteivortrag gebunden sein soll – eine Öffnung, die neben der sonst eher zurückgenommenen Rolle des Amtsermittlungsgrundsatzes in der Novelle steht. Insgesamt wird das Verfahren stärker beim Oberverwaltungsgericht konzentriert. Die Steuerung liegt früher und deutlicher in der zweiten Instanz.

Auch in der Berufung selbst sind Änderungen vorgesehen. Hervorzuheben ist die Neuregelung zur Zurückverweisung. Bisher führen Verfahrensfehler oder Aufklärungsmängel häufig dazu, dass an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen wird. Das kostet Zeit und erzeugt weitere Instanzschleifen. Künftig soll das Oberverwaltungsgericht häufiger selbst entscheiden und nur noch zurückverweisen, wenn dies zwingend erforderlich ist. Ziel ist eine schnellere Sachentscheidung.

Ob diese Änderungen tatsächlich zu kürzeren Verfahrenszeiten führen, ist offen. Die strukturellen Ursachen der Dauer werden damit nicht beseitigt. Eine nachhaltige Beschleunigung würde wohl weitergehende Eingriffe erfordern – sowohl bei der in Deutschland gegenüber anderen EU-Ländern exorbitanten gerichtlichen Prüfungstiefe als auch im materiellen Verwaltungsrecht, das immer komplexere Anforderungen produziert. Gleichwohl ist der Ansatz nachvollziehbar. Die Reduktion von Doppelstrukturen und die stärkere Konzentration beim Oberverwaltungsgericht können Reibungsverluste verringern. Ob das ausreicht, wird sich zeigen (Miriam Vollmer).