BVerwG: Maßnahmen zur Schulwegsicherheit setzen keine Unfälle voraus

Eine Umfrage unter Beschäftigten in deutschen Straßenverkehrsbehörden zur Frage nach der wichtigsten Voraussetzung einer Geschwindigkeitsbegrenzung würde nach meiner Erfahrung vermutlich ganz überwiegend mit “Vorliegen eines statistisch signifikanten Unfallschwerpunkts” beantwortet. Das ist deshalb interessant, weil es das Bundesverwaltungsgericht ganz offensichtlich anders sieht. Für das Gericht kommt es auf örtliche Gegebenheiten an, die die Prognose einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Gefahr rechtfertigen. In der Praxis wird sich das in den meisten Fällen in einem Unfallschwerpunkt manifestieren. In der Verwaltungsvorschrift zur StVO wird grundsätzlich auf Unfallschwerpunkte abgestellt, wobei im “im Einzelfall” auch häufig festgestellte “gefährliche Verkehrssituationen” ausreichen könnten (VwV-StVO, Zu Zeichen 274 Zulässige Höchstgeschwindigkeit, Rn. 1). 

Aber auch da, wo eine Gefahr durch eine Änderung der örtlichen Gegebenheiten neu enstanden ist, müssen aufgrund einer fundierten Prognose Maßnahmen zur Gefahrenabwehr möglich sein. Ein besonderer Fall einer qualifizierten Gefahrenlage liegt übrigens dann vor, wie wir in einem Blogbeitrag über einen vom OVG Bautzen entschiedenen Fall erläutert haben, wenn sich die Gefahren subjektiv aus den persönlichen Eigenschaften von Verkehrsteilnehmern ergeben, die dort regelmäßig unterwegs sind: In dem Fall ging es um zwei Schüler aus einer sächsischen Ortschaft, die auf einer Straße ohne Gehweg und ohne sichere Querungsmöglichkeit von ihrem Wohnhaus zum Schulbus laufen müssen. Im Winter kommen schlechte Sichtverhältnisse dazu und bei Schnee müssen die Schüler direkt auf der Fahrbahn laufen. Das OVG Bautzen hatte daher entschieden, dass die Behörde Maßnahmen zum Schutz der Kinder ergreifen muss und grundsätzlich auch die Anordnung von Tempo 30 dafür in Frage kommt.

Die sächsische Straßenverkehrsbehörde ließ nicht locker und hat das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angerufen und eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision erhoben: Ersten ging es um Fragen prozessualer Art, insbesondere darum, ob die Klage, die ursprünglich vom anwaltlich vertretenen Vater erhoben wurde, auch in der Berufungsinstanz noch auf die eigentlich aktivlegitimierten Kinder umgestellt werden konnte. Zweitens wurde die Frage aufgeworfen, ob das Fehlen von Gehwegen und die Benutzung der Fahrbahn durch minderjährige Schulkinder bereits eine erhebliche Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO begründen könne – auch wenn bereits ein Gefahrenzeichen “Kinder” (Zeichen 136) auf die Gefahr hinweise. Drittens, beinhaltete die Beschwerde die Frage, ob das regelwidrige Verhalten von Kraftfahrern beim (zu engen) Überholen als Grundlage für die Gefahr herangezogen werden könne.

Das Bundesverwaltungsgericht hat, erstens, die Beschwerde über die (nicht einvernehmliche) Klageänderung zurückgewiesen, mit der als Kläger statt dem Vater seit der Berufung die Kinder angenommen wurden. Begründet hat dies das BVerwG in erster Linie durch eine Auslegung der Parteibezeichnung, nicht durch eine Umdeutung einer (aus Sicht der Beklagten eindeutigen) Prozesserklärung, die nach der ständigen Rechtsprechung nicht möglich gewesen wäre. Diese Auslegung liegt insofern nahe, als auch bei einer Klage der minderjährigen Kinder des ursprünglichen Vaters dieser als Personensorgeberechtigter gesetzlicher Vertreter ist. Aus Sicht des Klägers hätte es daher als bloßer Formalismus erscheinen müssen, wenn seine Klage im eigenen Recht abgelehnt worden wäre, wenn er das Gleiche aber im Namen seiner Kinder vorgebracht hätte, er die Klage gewonnen hätte.

Bezüglich der zweiten Frage, bestätigt das BVerwG die Sicht des OVG Bautzen, dass eine erhebliche Gefahrenlage sehr wohl auch mit dem gelegentlichen Benutzen der Fahrbahn durch besonders schutzbedürftige Verkehrsteilnehmer begründet werden kann. Es stellt jedoch zunächst einmal fest, dass es im Rahmen der Revision für die Frage der Tatsachenfeststellung nicht zuständig ist. Das OVG habe aber zutreffend ausgeführt, dass durch die örtlichen Gegebenheiten eine erhebliche Gefahrenlage nach § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO begründet sei. Die Kinder seien nicht nur bei Schnee, sondern auch bei hochgewachsener Vegetation auf die Benutzung des Fahrbahnrandes angewiesen. Aufgrund der Straßenbreite sei ein Einhalten der Sicherheitsabstände innerorts von 1,50 m beim Überholen bei Gegenverkehr nicht möglich. Zudem sei Kindern dieses Alters nicht zuzumuten, den Verkehr ständig so genau zu beobachten, dass sie nur die Fahrbahn betreten, wenn kein Fahrzeug nahe. Das OVG gehe im gegebenen Einzelfall mit plausibler Begründung davon aus, dass das Gefahrenzeichen die Gefahr nicht erheblich mindern könne.

Die dritte Frage ist von besonderer Bedeutung für die Beurteilung von Gefahrenstellen.  Straßenverkehrsbehörden legen nämlich bei der Beurteilung von Maßnahmen typischerweise einen besonders regelkonformen und eigenverantwortlichen Verkehrsteilnehmenden als Leitbild zugrunde. Das geht so weit, dass sie auch an Streckenabschnitten, wo unter allen Wetter- und Beleuchtungsbedingungen Tempo 50 faktisch ausgeschlossen ist, nicht zu einer Geschwindigkeitsbeschränkung bereits sind, da Kraftfahrer ohnehin bereits aufgrund des § 3 Abs. 1 Satz 3 StVO den Straßenverhältnissen entsprechend angepasst gefahren werden muss.

Der Beschluss des BVerwG zeigt, dass diese stark wertende Beurteilung von Gefahren nicht maßgeblich ist. Vielmehr muss die Straßenverkehrsbehörde bei der Beurteilung von Gefahren auch typisches Fehlverhalten von Verkehrsteilnehmenden berücksichtigen und als Gefahrfaktor in der Prognose einkalkulieren. Allerdings muss sie dabei auf die örtlichen Verhältnisse Bezug nehmen: Fehlverhalten alleine kann eine erhebliche Gefahr nicht begründen, wohl aber örtliche Verhältnisse, die typischerweise zu Fehlverhalten führen. Oder – in den Worten des BVerwG:

“Bestehen jedoch besondere örtliche Verhältnisse, so hat das Bundesverwaltungsgericht seit jeher angenommen, dass eine im Sinne von § 49 Abs. 9 Satz 3 StVO erhebliche Gefahr nicht deshalb zu verneinen ist, weil sie bei strikter Beachtung der allgemeinen Verkehrsregeln nicht bestehen würde.”

Dies zeigt deutlich, dass das BVerwG anders als viele Behörden nicht (kontrafaktisch) davon ausgeht, dass konkrete Gefahren von Verkehrsteilnehmenden typischerweise durch besonders rücksichtsvolle und angepasste Fahrweise kompensiert werden. Für Kommunen ergibt sich aus dieser Rechtsprechung, dass einerseits die Bedürfnisse von besonders schutzbedürftigen Verkehrsteilnehmenden in die Begründung von Verkehrsanordnungen einfließen können und dass stärker auf tatsächliche Gefahren abgestellt werden muss, statt auf eine utopische Idealwelt, in der Kfz-Fahrende von alleine Gefahren vermeiden. (Olaf Dilling)