Generalanwalt sieht Polen bei Marktstabilitätsreserve im Unrecht

Der Emissionshandel bleibt auch in der nunmehr dritten Handelsperiode hinter den hochgesteckten Erwartungen zurück. Die Zertifikate seien zu billig, so dass kein Minderungsanreiz bestünde. Dies wird auf erhebliche Überschüsse zurückgeführt. In einem Ende 2014 veröffentlichten Diskussionspapier sprach die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) von 2,4 Mrd. Berechtigungen, die sich bis Ende der derzeit laufenden Handelsperiode angesammelt hätten, hätte die EU nicht 2015 eingegriffen.

Dieser Eingriff ist im System an sich nicht vorgesehen. An sich setzen die Organe der EU jeweils vor Beginn einer Handelsperiode einen Rahmen in Gestalt einer Regelung der Gesamtmenge an Zertifikaten, regeln die kostenlose und kostenpflichtige Allokation dieser Zertifikate und ziehen sich dann zurück. Um das Flaggschiff des europäischen Klimaschutzes aber nicht leer laufen zu lassen, wurde in einer Art Notoperation die Marktstabilitätsreserve (MSR) beschlossen. Bei ihr handelt es sich um eine Art “Regierungskonto”, auf das jedes Jahr ab 2019 ein Teil der Zertifikate verschoben werden, die ansonsten auf den Markt gelangen und den Preis so weiter drücken würden. Es handelt sich also um Instrument der künstlichen Verknappung. Um tatsächlich zu stabilisieren und den Preis nicht nur einseitig in die Höhe zu treiben, ist ein Korridor vorgesehen: Übersteigt die Menge der Zertifikate am Markt 400 Mio. oder explodiert der Preis auf mehr als Dreifache des Vorjahreswertes, so sollten die gebunkerten Zertifikate freiwerden.

Nicht alle Mitgliedstaaten unterstützten diesen Vorschlag. Polen, dessen Stromerzeugung in besonderem Maße von der Steinkohle lebt, zog nach Inkrafttreten vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH). In der Rs. C 5/16 wehrt sich Polen gegen die MSR. Diese sei im falschen Verfahren beschlossen worden. Außerdem fehle eine vernünftige Folgenabschätzung. Zudem hätten sich Rat und Parlament mit dem Beginn 2019 gegen vorher bestehende Anreden gestellt, so dass der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verletzt worden wäre. Insbesondere würde der Eingriff mitten in der Handelsperiode die Vorhersehbarkeit des ganzen Systems beeinträchtigen und damit Unternehmen schaden, die bis 2020 mit ganz anderen, 2009 an sich für die gesamte Handelsperiode festgelegten Regeln gerechnet hatten. Außerdem hält Polen die MSR für unverhältnismäßig, weil die internationalen Verpflichtungen der EU auch ohne MSR erreicht würden.

Ende letzten Jahres hat nun der Generalanwalt beim EuGH Mengozzi sein Schlussplädoyer vorgelegt. Diese Institution existiert im deutschen Prozessrecht nicht. Am ehesten – wenn überhaupt – vergleichbar sind die Generalanwälte vielleicht mit dem Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht. Die Generalanwälte nehmen entsprechend Stellung in den Verfahren vorm EuGH und tragen Vorschläge für die Entscheidungsfindung vor, denen das Urteil meistens, wenn auch nicht immer, entspricht. Entsprechend aufmerksam werden die Schlussplädoyers verfolgt.

Generalanwalt Mengozzi schlägt nun vor, die polnische Klage insgesamt abzuweisen. Interessant ist die Begründung insbesondere in Hinblick auf das Verfahren. Hier räumt Mengozzi nämlich durchaus Mängel ein. Jedoch spricht er sich für die Klageabweisung u. a. mit dem an dieser Stelle durchaus überraschenden Argument aus,

“Außerdem wäre das EHS durch eine solche Auslegung zum Scheitern verurteilt, weil sie den Unionsgesetzgeber daran hindern würde, dessen strukturelle Mängel zu beseitigen.”

Angesichts dessen ist es auch nicht verwunderlich, dass der Generalanwalt auch keinen Verstoß gegen den Loyalitätsgrundsatz sieht.

Bemerkenswert ist weiter die Begründung zum von Polen gerügten Verstoß gegen Rechtssicherheit und Vertrauensschutz. Der Generalanwalt meint zum einen, drei Jahre zwischen Erlass der MSR und deren Beginn seien ausreichend. Zum anderen verneint er einen Grundsatz, nach dem die Rahmenbedingungen für eine neue Handelsperiode vor und nicht während einer Handelsperiode zu setzen sind. Unternehmen hätten ohnehin keinen Anspruch auf bestimmte Preise, weswegen eine Verschiebung der Gesamtmenge durch eine Reserve unproblematisch sei. Auch im letzten Punkt, der Verhältnismäßigkeit zur Zielerreichung, wendet sich der Generalanwalt gegen Polen. Diese hatten sich darauf berufen, die MSR wäre unnötig, um den völkerrechtlichen Verpflichtungen der EU nachzukommen. Mengozzi berief sich nun darauf, das sei auch gar nicht deren Ziel. Ziel sei vielmehr die Funktionalität des Systems.

Wann der EuGH nun entscheidet, ist noch offen. Die statistische Wahrscheinlichkeit spricht dafür, dass der EuGH dem Generalanwalt folgen wird. Dass die anderen Mitgliedstaaten mit diesem Ergebnis rechnen, zeigt vermutlich schon der Umstand, dass seit Klageerhebung die MSR sogar noch einmal verschärft worden ist: Im Zuge der Vorbereitungen für die vierte Handelsperiode wurde beschlossen, dass die Menge an Zertifikaten, die in die Reserve eingestellt werden, von ursprünglich 12% auf zunächst 24% erhöht wird, wenn die Überschüsse 833 Mio. Zertifikaten überschreiten. Und dass diejenigen Zertifikate, die die Versteigerungsmenge des Vorjahres übersteigen, ab 2023 gelöscht werden sollen.

2018-02-20T16:35:19+01:0020. Februar 2018|Emissionshandel|

Keine Zertifikate für viele Industriekraftwerke?

Mit dem Versuch, die Zuteilungsregeln für Emissionszertifikate verständlich darzulegen, hat die Verfasserin dieser Zeilen schon Einiges an Lebenszeit verbracht. Klar schien bisher aber immer zu sein: An sich erhalten Anlagen, die am Emissionshandel teilnehmen müssen, Zertifikate, die sich an der best verfügbaren Technik einerseits und ihren früheren Produktionszahlen andererseits orientieren, gekürzt anhand mehrerer, sehr umstrittener und je nach Sektor durchaus unterschiedlichen Faktoren. Anlagen, in denen Strom erzeugt wird, bekommen in dieser Handelsperiode (2013 bis 2020) für die Stromerzeugung dagegen keine Emissionsberechtigungen mehr kostenlos zugeteilt. Dies verbietet nämlich Art. 10a Abs. 1 UAbs. 3 aE der Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG (EHRL).

Wann eine Anlage als ein solcher Stromerzeuger anzusehen ist, der nach dem Willen des Richtliniengebers leer ausgehen sollte, regelt eine Definition in Art. 3 lit. u der EHRL, die lautet:

‚Stromerzeuger‘ eine Anlage, die am 1. Januar 2005 oder danach Strom zum Verkauf an Dritte erzeugt hat und in der keine anderen Tätigkeiten gemäß Anhang I als die ‚Verbrennung von Brennstoffen‘ durchgeführt werden.“

Doch dies ist nicht das letzte Wort der Richtlinie. Denn schließlich wäre es ökologisch kontraproduktiv, für Wärme aus Wärmekesseln Zertifikate zuzuteilen. Aber für dieselbe Wärme aus der gekoppelten und deswegen besonders effizienten Kraft-Wärme-Kopplung nicht. Daher existiert eine Ausnahmeregelung in Art. 10a der EHRL, welche u. a. bestimmt, dass für Fernwärme und hocheffiziente Kraft-Wärme- Kopplung im Sinne der Richtlinie 2004/8/EG Zertifikate in Bezug auf Wärme- und Kälteerzeugung kostenlos zugeteilt werden. Kommunale Heizkraftwerke etwa erhalten aufgrund dieser – in Deutschland im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) umgesetzten – Regelungen Zertifikate für ihre Fernwärme.

Doch nicht alle Anlagen, in denen Strom erzeugt wird, unterfallen dieser Ausnahme. Es gibt eine Reihe von Industriekraftwerken, die keineswegs Fernwärme erzeugen und auch den Kriterien der KWK-Richtlinie 2004/8/EG nicht entsprechen. Gleichzeitig handelt es sich aber bei buchstabengetreuer Auslegung der vorstehend zitierten Regelung durchaus um Stromerzeuger, denn oft verbrauchen die Unternehmen, die die Industriekraftwerke betreiben, nicht den gesamten Strom selbst, sondern stellen Überschüsse ins Netz oder liefern sie innerhalb von Industrieparks an Dritte weiter. Gleichwohl hatten während des Zuteilungsverfahrens für die derzeit laufende Handelsperiode 2012 weder Betreiber noch die für die Zuteilung zuständige Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) jemals erkennbare Zweifel daran, dass auch für diese Anlagen Zertifikate fließen sollten, denn schließlich gilt auch hier: Es gibt keinen. Grund, die Kraft-Wärme-Kopplung schlechter zu behandeln als die isolierte Erzeugung von Wärme in Kesseln.

Mit dieser Einigkeit ist es nun vorbei. In einem Gerichtsverfahren der ExxonMobil Production Deutschland GmbH hat die DEHSt nun vorgetragen, dass der vom Unternehmen behauptete Mehrzuteilungsanspruch schon deswegen nicht bestehen würde, weil die Anlage Stromerzeuger sei und deswegen überhaupt keinen Zuteilungsanspruch hätte.

Das Verwaltungsgericht (VG) Berlin zeigte sich dem Vernehmen nach in der mündlichen Verhandlung skeptisch. Es war schließlich nie Absicht des Richtliniengebers, Industrieunternehmen von der Zuteilung auszuschließen. Die Väter und Mütter der Richtlinie hatten es “nur” auf die Stromerzeuger abgesehen, weil diese ihrer Ansicht nach mit der Einpreisung der kostenlos zugeteilten Zertifikate unerwünschte Windfall Profits erzielt hatten. Gleichwohl durfte das VG Berlin nicht selbst den Vortrag der Behörde verwerfen, denn zur letztgültigen Auslegung von EU-Recht – wie eben der EHRL – ist nur der Europäische Gerichtshof (EuGH) berufen. Diesem wurde die Frage der Zuteilungsfähigkeit also vorgelegt (Rs. C-682/17). Nun gilt Luxemburg nicht als das schnellste Gericht auf diesem Planeten. Es wird also noch etwas dauern, bis die Betreiber von Industriekraftwerken Sicherheit über die Frage haben, ob und unter welchen Bedingungen sie die für ihre Anlagen erhaltenen Zertifikate behalten dürfen.

Aber warten auf Entscheidungen von Gerichten sind die Anlagenbetreiber im Emissionshandel ja schon gewohnt.

2018-02-10T20:14:22+01:0010. Februar 2018|Emissionshandel, Industrie|