Das verwal­tungs­ge­richt­liche Berufungs­recht ist auf Beschränkung angelegt. Während sich im Zivil­recht jeder beschweren darf, wenn es um mindestens 1.000 EUR geht, muss die Berufung vor den Verwal­tungs­ge­richten zugelassen werden, entweder durch die erste oder die zweite Instanz. In der Praxis führt das zu erheb­lichen Verzö­ge­rungen. Wir führen Verfahren, in denen schon die Berufungs­zu­las­sungs­ver­fahren mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Die zweite Instanz beginnt faktisch oft sehr spät, wenn überhaupt. Denn nur in etwa 5 % der verwal­tungs­ge­richt­lichen Verfahren lässt bereits die erste Instanz die Berufung zu, und nur etwa 15 bis 25 % der Zulas­sungs­an­träge haben Erfolg. Mit anderen Worten: Die Verfahren sind langwierig und oft erfolglos. Zwar sind die Erfolgs­quoten bei Profis im Verwal­tungs­recht – better call your Fachanwalt! – besser, aber die Dauer bleibt ein Ärgernis an sich.

Hier setzt die Bundes­re­gierung an und will in ihrer laufenden Neure­gelung der Verwal­tungs­ge­richts­ordnung unter anderem das Berufungs­recht neu regeln. Der Referen­ten­entwurf enthält umfang­reiche Vorschläge für die §§ 124 ff. VwGO, die den Zugang zur Berufung und das Verfahren selbst betreffen.

Die Grund­ent­scheidung für das Zulas­sungs­modell bleibt bestehen. Geändert wird vor allem die Verfah­rens­struktur. Rechts­mittel sollen künftig direkt beim Oberver­wal­tungs­ge­richt eingelegt werden. Der Umweg über das Verwal­tungs­ge­richt entfällt. Das spart Zeit – aller­dings dürften diese wenigen Wochen angesichts der Gesamt­dauer kaum ins Gewicht fallen.

Zentral ist die engere Verzahnung von Zulassung und Berufung. Bisher sind beide Schritte recht strikt getrennt. Zunächst wird über die Zulassung entschieden, regel­mäßig auf der Grundlage eines umfang­reichen Sachvor­trags. Erst danach beginnt das eigent­liche Berufungs­ver­fahren. Das führt zu Wieder­ho­lungen und doppelter Prüfung.

Der Entwurf nähert beide Stufen an. Das Oberver­wal­tungs­ge­richt soll früher und auf breiterer Grundlage entscheiden können, ob ein Zulas­sungs­grund vorliegt. Die Prüfung wird stärker am späteren Berufungs­ver­fahren ausge­richtet. Das reduziert Zwischen­schritte und soll den Zugang zur zweiten Instanz beschleu­nigen. Auffällig ist dabei, dass das Gericht weniger strikt an den Partei­vortrag gebunden sein soll – eine Öffnung, die neben der sonst eher zurück­ge­nom­menen Rolle des Amtser­mitt­lungs­grund­satzes in der Novelle steht. Insgesamt wird das Verfahren stärker beim Oberver­wal­tungs­ge­richt konzen­triert. Die Steuerung liegt früher und deutlicher in der zweiten Instanz.

Auch in der Berufung selbst sind Änderungen vorge­sehen. Hervor­zu­heben ist die Neure­gelung zur Zurück­ver­weisung. Bisher führen Verfah­rens­fehler oder Aufklä­rungs­mängel häufig dazu, dass an das Verwal­tungs­ge­richt zurück­ver­wiesen wird. Das kostet Zeit und erzeugt weitere Instanz­schleifen. Künftig soll das Oberver­wal­tungs­ge­richt häufiger selbst entscheiden und nur noch zurück­ver­weisen, wenn dies zwingend erfor­derlich ist. Ziel ist eine schnellere Sachentscheidung.

Ob diese Änderungen tatsächlich zu kürzeren Verfah­rens­zeiten führen, ist offen. Die struk­tu­rellen Ursachen der Dauer werden damit nicht beseitigt. Eine nachhaltige Beschleu­nigung würde wohl weiter­ge­hende Eingriffe erfordern – sowohl bei der in Deutschland gegenüber anderen EU-Ländern exorbi­tanten gericht­lichen Prüfungs­tiefe als auch im materi­ellen Verwal­tungs­recht, das immer komplexere Anfor­de­rungen produ­ziert. Gleichwohl ist der Ansatz nachvoll­ziehbar. Die Reduktion von Doppel­struk­turen und die stärkere Konzen­tration beim Oberver­wal­tungs­ge­richt können Reibungs­ver­luste verringern. Ob das ausreicht, wird sich zeigen (Miriam Vollmer).